Det behövs en debatt om styrmodellerna i offentlig sektor

Jag läser med nöje dagen kolumn av Henrik Berggren i DN, Inget samhälle fungerar utan tillit. Han lyfter en stark trend i samtidens samhälle: att ökad granskning är den självklara lösningen på alla samhällets problem. Skolan ska granskas. Sjukvården ska granskas. Tydligare mål ska formuleras och utvärderas. Det finns en risk, varnar Berggren, att för mycket övervakning och granskning undergräver den tillit, som gör att vårt samhälle fungerar.

Jag delar Henrik Berggrens oro. Jag tror också att vi måste förstå vad som driver denna besatthet av granskning. Jag ser det som en del av samhällets omvandling till marknad, med marknadens styrmodeller som norm. Revision och granskning av offentlig verksamhet är inte något nytt, men med den nyliberala vågen och new public management har revisionsidén blivit grundmodellen för styrning av offentlig verksamhet. Vi lever i the audit society hävdar den engelske företagsekonomen Michael Power, som med kritisk udd har beskrivit fenomenet i sin bok The Audit Society. Rituals of Verification (Oxford University Press, 1997).

Precis som ett företag granskas av sina revisorer för att ägarna ska känna sig trygga ska våra offentliga verksamheter numera ständigt granskas, och precis som i företagen står pengarna i fokus. Att hålla budget framstår idag som det främsta målet för offentlig sektor. När detta huvudmål har uppnåtts är det dags att granska att målen för den specifika verksamheten också har uppfyllts. Det kallas inte sällan för kvalitetssäkring. Läkarens uppdrag att bota sjuka ska kvalitetssäkras. Lärarens uppdrag att utbilda sina elever ska kvalitetssäkras.

Detta är, om vi spetsar till det, en toppstyrd modell där tilliten till de professionellt ansvariga urholkas från två håll samtidigt:

För det första genom att målen systematiskt formuleras uppifrån; självklart ifråga om budgetramar men inte sällan också ifråga om detaljer där framgång belönas med bonus: x antal knäoperationer ska uppnås, x antal studenter ska klara godkänt så utbetalas bonus, osv. De ansvariga drivs in i tvånget att uppfylla disparata mål istället för att självständigt bedöma hur verksamhetens övergripande – och ofta komplexa – uppdrag bäst kan uppnås. Därtill sätts ekonomin och budgeten ständigt före det professionella uppdraget. Först budget, sen innehållet. Hela modellen utmanar den professionella identiteten och yrkesetiken. Du blev inte forskare, lärare, läkare eller sjuksköterska för att hålla budget. Att hålla budget är viktigt och nödvändigt, men det kan aldrig bli ditt huvudmål och din drivkraft i yrkeslivet.

För det andra undergrävs tilliten, som Henrik Berggren noterar, genom att den centrala styrfunktionen systematiskt ifrågasätter att de professionellt ansvariga utför sitt jobb på ett bra sätt. Efter att ha tilldelats en ofta orimligt snäv budgetram ska en betydande del av de professionella yrkesutövarnas arbetstid ägnas åt att återrapportera vad som gjorts eller till att ansöka om extra resurser. Kvalitetsgranskningar från utomstående revisorer eller konsulter kan vara en del av denna verksamhet; ökad detaljstyrning och rapportering kring arbetsuppgifter och arbetstid en annan.

Jag skrev häromdagen på min blogg om vikten av en stark lärarprofession. Jag lyfte där förtroendet för professioner som en alternativ styrningsmodell. Precis som Henrik Berggren skriver kan vi ibland betvivla att de professionella grupper som vi möter är att lita på, men problemet är att ökad övervakning och styrning riskerar att öka misstänksamheten och försämra prestationerna.

Jag tror själv att det är mycket viktigt att offentlig verksamhet granskas, men jag tror inte på ett audit society där en den toppstyrd mål-resultatmodellen sätter ramarna för den varjedagliga offentliga verksamheten. Granskningar av komplexa offentliga verksamheter bör ske med återkommande mellanrum, och då genom grundliga och metodiskt allsidiga analyser som respekterar de verksamheter och professioner som granskas. Däremellan anser jag att de yrkesgrupper som ansvarar för verksamheten ska ges ett självständigt ansvar, med kvalitet och uppdrag som huvudmål och budgeten som restriktion. Enkla kvantitativa mål som bockas av är inte ändamålsenliga när målbilden inte – som i företaget – på ett enkelt sätt kan kvantifieras i till exempel vinstkrav.

Förtroende för professionerna handlar om att främja social tillit, med alla dess viktiga fördelar för ett samhälle, men det handlar också om att främja verksamheternas kvalitet och professionernas yrkesstatus och arbetstrivsel. Att ges förtroende på det område där du har kompetens, det är en glädjekälla i yrkeslivet. Om vi vågar lita på varandra, då blir vår gemensamma pool av kunskap och kompetens också en gemensam källa till rikedom.

Att utforma bättre styrmodeller och arbetsvillkor i offentlig sektor är en av det svenska samhällets stora utmaningar. Tusentals och åter tusentals människor har sitt jobb inom offentlig sektor, och tusentals och åter tusentals människor är dagligen beroende av dess tjänster. Utvecklingen av offentlig sektor är också en av vårt samhälles stora kvinnofrågor. Fler kvinnor än män jobbar i offentlig sektor, och fler kvinnor än män påverkas av dess kvalitet. Jag skulle önska en rejäl debatt om dagens styrmodeller i offentlig sektor – för de anställdas skull, för medborgarnas skull, och för samhällets skull. Vem vågar bryta trenden och testa alternativ?

Annonser

40 kommentarer

Filed under Uncategorized

40 responses to “Det behövs en debatt om styrmodellerna i offentlig sektor

  1. David Eklind

    Tack för ett mycket viktigt inlägg. Jag har tidigare skrivit om samma problematik i Tvärdrags, Cogitos och CMS antologi Vårt sätt att leva tillsammans kommer att ändras. Texten finns att läsa här: http://www.velferdsstaten.no/tema/velferdsstaten/tema/velferdsstaten/?article_id=54850

  2. Pingback: Länkar och kommentarer – 20 April, 2011 | Pierre Anderssons blogg

  3. Erik H

    Bra inlägg och poäng. När jag läst om sjukvårdens ersättningssystem har jag slagits av hur privatisering av välfärdstjänster verkar kräva närmast minituiös detaljplanering med förhoppning om att allt ska gå att skriva kontrakt om. Det samlade forskningsläget verkar dock tyda på att byråkraternas möjligheter att styra vården är små och ofta fyllda med problem. Anell sammanfattade läget i en läsvärd ESO i vintras: (http://fwd4.me/zxU). För vissa delar av vänstern gäller väl även att inte slänga barnet med vattnet och förkasta alla former av analys av ekonomiska incitament.

  4. Lassalle

    Ett antal gånger har jag som landstingsanställd sjuksköterska haft anledning att fundera på det här med bristande tillit.På de flesta enheter och avdelningar finns det en ”handkassa” oftast rörande belopp på ca.500 -1000 kronor för inköp av ”enklare” saker till driften.Rutinerna kring dessa relativt blygsamma belopp är så rigorösa så man tror sig förvalta ”kronjuvelerna” i Towern eller guldreserven i Fort knox.Alla kvitton (utan något som helst undantag) skall redovisas med organisationsnummer och moms (inkl. differentierad moms),beskriva i detalj vilka varor som inköpts.Bruttosumman skall redovisas med avdrag för moms och den som attesterar får inte hämta pengarna på kassakontoret när det är så dags.Minsta frånsteg från dessa rutiner renderar bakläxa och reprimand,(en gång bifogade jag ett kvitto där det stod ”sybehörsartiklar”
    37:- och jag fick genast bakläxa att det på kvittot skulle specificeras vilken typ av sybehörsartiklar det var fråga om (sytråd och synål).Jag kan undra varför de anställda skall jagas med dessa tillsynes ”triviala” saker i all den stund det på andra ställen i verksamheten sätts sprätt på miljontals kronor
    med tillhörande ”ansvarsfrihet”.Är det politikers och chefers ångest som tar sig sådana uttryck för bristande tillit (lättare att hålla efter och nagelfara de som arbetar på golvet än att se uppåt i strukturerna)?
    Ett ytterligare exempel är när jag var på en kortare information om verksamhetens organisation så fick vi en ostmacka till kaffet vilket vi som deltagare måste signera på en lista att vi hade ”inmundigat”.
    Detta är naturligtvis både trivialt och anekdotiskt men ändock en vardaglig realitet på många håll som man undrar om det är symtom på något systemfel i större utsträckning.Bristande tillit.

  5. Förtroende för professionerna handlar om att främja social tillit, med alla dess viktiga fördelar för ett samhälle, men det handlar också om att främja verksamheternas kvalitet och professionernas yrkesstatus och arbetstrivsel. Att ges förtroende på det område där du har kompetens, det är en glädjekälla i yrkeslivet. Om vi vågar lita på varandra, då blir vår gemensamma pool av kunskap och kompetens också en gemensam källa till rikedom.

    Kloka ord…

    …och för tredje gången på två dagar säger jag: tag dina ord till hjärtat själv inann du använder dem som slagträ i debatten.

    Att du säger detta dagen efter att du i en debattartikel utmålar en hel industri som opålitlig och anstränger dig för att så misstro om den och de som arbetar inom den… det känns inte… sammanhållet.

    • Kuno

      Om du inte vill bli betraktad som ett internettroll skall du gå tillbaka till den andra tråden och svara på frågorna ställda direkt till dig.

  6. Jag tror att de framsteg som gjorts inom management och offentlig styrning de senaste 30 åren har varit viktiga och lösningar på reella problem. Istället för att diskreditera dem på grund av att många borgerliga politiker infört dem av ideologisk princip snarare än som smarta styrmodeller, bör vi arbeta för att rätta till dessa misstag och förbättra styrningen.

    Frångången från en ren ”proffession” där styrmodellen byggde helt och hållet på yrkesintegritet var att det gav stora problem som inte hanterades, exempelvis:

    * Användarna hade inget inflytande över tjänsten
    * Politiker hade lågt inflytande över vad som levererades
    * Även om ”bra” tjänstemän (i denna forskning ofta kallade ”knights”) fick spelrum och kunde göra bra saker så var det också vanligt att ”dåliga” tjänstemän (i denna forskning kallade ”knaves”), kunde missbruka bristen på kontroll och insikt och i bästa fall göra inget, i värsta fall aktivt motarbeta politiker/medborgare

    Det var av denna anledning som flera nya typer av styrmodeller utformades för att råda bot på problemen (se kort expose nedan). Att i det sammanhanget bunta ihop allt som ”ovanifrån” och ”marknad” och lyfta fram det förgångna tror jag inte hjälper oss i att förbättra samhället. De olika styrmodellerna fungerar olika på olika tjänster, och till och med olika organisationskulturer inom samma tjänsteområde. De frågor som vi istället bör fråga oss är:

    * Hur kan vi få valfrihetslösningar att fungera bättre genom att se till att beslut fattas på goda grunder, att den används där verklig konkurrens kan uppnås och att ”creaming” (bara leverera till de ”bästa” klienterna) undviks?

    * Hur kan vi förbättra performance-management genom att ge utförarna i så stora och komplexa verkligheter som offentliga mer inflytande över hur målen sätts, att de ses som meningsfulla och att de är uppnåbara? Borde vi integrera åsikts- och utvecklingsaggregeringssystem som IBM’s ”jam” i skolan för att ge lärarna makten över målen?

    * Hur kan vi ge användarna inflytande över tjänsterna? Kan vi ge möjlighet till direkt feedback genom skräddarsydda ”appar” för medborgare? Kan vi integrera medborgarnas synpunkter genom en utökad marknadskunskap – exempelvis fokusgrupper med medborgare som grund för nya policybeslut inom försäkringskassan?

    Min poäng är: låt oss göra systemen bättre genom att vara smarta och använda de fantastiskt stora utvecklingar som gjorts inom management istället för att avskaffa dem för att de som implementerat dem gjort misstag. Därmed en utmaning: Jag ger dig 10 nya smarta reformer för att förbättra de offentliga styrmodellerna om du ger mig 10. På så sätt kan vi lämna kritiken av ovanifrån och marknad och hitta nya lösningar. Jag vet att det är att bryta en nästan 10-årig socialdemokratisk tradition – men varför inte försöka?

    Nedan en grov klassificering av de radikalt olika modeller som buntas ihop som ”ovanifrån” och ”marknad”.

    1. valfrihet – (choice) där användare får rätten att välja för att motbalansera professionen och konkurrera ut s.k. ”knaves” [exempel: friskolereformen]. Denna styrmodell kan fungera bra men kräver att: a) beslut fattas baserat på relevant information, b) ”creaming” undviks (att tjänsteleverantörerna kan välja bara ”bra” klienter) och c) konkurrensen är verklig (dvs. användarna faktiskt kan välja mellan alla leverantörer). Detta tycks vara borgarnas favoritmodell – men de uppfyller sällan de villkor som krävs för att det skall fungera och sköter det hela hemskt dåligt.

    2. Ovanifrånstyrning – (performance management). Politiker styr genom mål, ofta kvantitativa [exepel: universitetsfinansiering]. Har stor potential att fungera om a) utförare är med och sätter mål, b) målen är och upplevs som meningsfulla, c) målen är uppnåbara. Avigsidorna är att man får s.k. ”gaming” där myndigheter trixar med siffror och att utförandet snedvrids. Läs mer här: http://www.rand.org/pubs/working_papers/WR779.html . Detta är också vanligt i Sverige – men tyvärr uppfylls villkoren nästan aldrig, och resultaten blir därefter.

    3. Användarinflytande – (user voice). Brukare får vara med i att forma tjänsten [exempel: offentliga tjänster som levereras genom tredje sektorn, idrottsrörelsen, fokets hus etc.]. Har svårt att fungera när tjänsteleverantören har monopol (ingen anledning att lyssna) och kan tas över av ”starka” grupper som har mycket tid att lägga på inflytandet.

    • lenasommestad

      Tack för din utförliga kommentar. Jag håller med dig om att det alltid är viktigt att utvärdera och utveckla det som är värdefullt i de nya system som vi prövar. Vad de aktuella managementmodellerna beträffar tror jag t.ex. en viktig lärdom kan vara det mer systematiska arbetssätt som de nya metoderna har inneburit. Erfarenheten av att granska och utvärdera kan tas till vara i nya former.
      Däremot tycker jag inte att du har övertygande argument för att grundmodellen i den mål- och resultatstyrning som har introducerats i offentlig sektor är värd att bevara.
      Du skriver att din poäng är att vi ska ”göra systemen bättre genom att vara smarta och använda de fantastiskt stora utvecklingar som gjorts inom management istället för att avskaffa dem för att de som implementerat dem gjort misstag”. Denna typ av argument möter jag ofta från företrädare för marknadsmodeller i politiken. Modellerna i sig är utmärkta hävdar man, problemet är bara att politikerna inte lyckas implementera dem. Men om modeller inte kan hanteras av de politiker som har ansvar, utan bara fungerar i teorin, då har man ett allvarligt problem.

      Jag möter också ofta dessa analyserande resonemang om vilka villkor som måste uppfyllas för att modeller ska fungera och vilka problem som måste beaktas. Detta ger ett ödmjukt och resonerande intryck.

      Den som läser noga inser dock att det i själva verket saknas förutsättningar att inom nuvarande paradigm komma förbi problemen, eftersom de ligger inbyggda i modellen. Likväl får modellen inte ifrågasättas. Den ska utgöra den box inom vilken all diskussion ska föras.

      Du påstår att socialdemokraterna genom att ”lämna kritiken av ovanifrån och marknad och hitta nya lösningar” skulle bryta en nästan 10-årig socialdemokratisk tradition – men varför inte försöka?” Sanningen är att Socialdemokraterna under 20 år har ställt upp på managementkonsulternas idéer. Det som behövs är inte en fortsatt ökenvandring i management-teorierna utan en insikt om att det behövs just kritik mot marknad och ovanifrånperspektiv i styrning av offentlig sektor.

      Jag är inte heller enig med dig i din historiebeskrivning. De nya styrmodellerna var enligt min uppfattning inte något resultat av allvarliga missförhållanden i t.ex. skola eller dagis. Det fanns under 1980-talet en stor diskussion om brukarinflytande, men precis som du skriver ovan har mål-resultatmodellerna inte löst den frågan. Tvärtom – du lyfter den som ett problem som återstår att hantera. (Hur stämmer det med din första tes att new public management skulle lösa problemet med brukarinflytande? Notera också att jag min blogg inte diskuterar jag inte valfrihetsmodeller, som – liksom du påpekar – har sina särskilda problem. )

      I början på 1990-talet lanserades de nya managementmodellerna genom massiv idéspridning via konsulter i kommun-Sverige. Vid samma tid genomdrevs andra nyliberala management-reformer på nationell nivå, som t.ex. avregleringen av elmarknaden, trots att det här helt uppenbarligen inte fanns några allvarliga problem att lösa. Tvärtom.

      Den professionella styrmodellen är inte utan problem. En omfattande forskning har pekat på risker för att av den typ som du pekar på, t.ex. att politiker får svårt att styra verksamheten eller att det förekommer ineffektivitet eller bristande prestationer. Professioner kan också agera som särintressen. Dessa problem måste då vägas mot de problem som de nya managementmodellerna skapar. Vilken grundmodell fungerar bäst? Därefter måste problemen systematiskt hanteras.

      Som du själv erkänner har de nya managementmodellerna inte uppfyllt förväntningarna. Det jag tar upp på min blogg är att dessa modeller de facto undergräver dessa verksamheters samhällsfunktion och kvalitet. Din lösning på detta är att vi ändå ska fortsätta i samma riktning. Min fråga är: varför det?

      • Jo tack, jag såg en del av de där utvärderingarna, som gjordes av verkställarna själva. Det var rena skämtet.
        Och hur mycket skulle det kosta med verklig utvärdering av utomstående inom vartenda området, av vartenda sjukhus, av varenda skola etc? Det skulle bli en ofantlig kontrollapparat.

        Nej, den bästa kontrollapparaten hade vi i meddelarskyddet, som inte föreligger inom privat sjukvård och skola etc. Att det inte införts där redan för länge sen är rena megaskandalen.

  7. Lorens Axelson-Fisk

    Jag tycker att dina inlägg ger fart på fantasin och lusten att vara med.

    Jag påstår också att det mesta av dina inlägg speglar den diskussion, som pågår inom socialdemokratin. På så sätt står du på fast grund. Vad jag efterlyser är B-, C,- och D-lag, där alla, som aldrig blir nominerade kan vara med. Det vore roligt att se och höra dem. Bara så där.

    Kom igen Lena!

    • lenasommestad

      Hej! Frstr jag dig rtt att du som jag tycker att vi ska ha gra iddebatten till en brande del av partiets verksamhet, dr alla kan vara med? Jag hoppas att vi ska kunna utveckla ngot sdant. S mnga r intresserade av politik och kan bidra till partiets utveckling, utan att vara nominerade till politiska uppdrag.

  8. Mattias

    Hej Lena,

    Får börja med att berömma dig för att du har höjt min tyvärr något låga respekt för socialdemokratiska politiker (på riksnivå, har ingen koll på kommun/landsting). Även om jag inte håller med dig i alla synpunkter så har du definitivt höjt nivån på debatten. Det märks att du har en gedigen bakgrund utanför partiet/politiken, något som tyvärr är otroligt dåligt bland alla partier. Har tyvärr inte tid att debattera nu, men ville att du skulle ha beröm.

    Och för att göra detta inlägget lite halvt konstigt, jag är moderat (eller ja, min respekt för dem är också rätt låg men det är M som ligger närmast min syn).

  9. sossemannen

    New Public Management har jag hört talas om tidigare, även då i kritiska ordalag. I en artikel av Margareta Norlin har jag läst om ändringen av kommunallagen i början av 1990-talet, vilket var en försärming. I samma veva ändrade finansminister Allan Larsson (s) den ekonomiska politikens överordnade mål till att bli det samma i det Maastrichtfördrag som senare skapades: låg inflation.

    Har New Public Management något att göra med EU-anpassning, undrar jag. Vilka alternativa modeller finns? Har de några namn?

    • lenasommestad

      Tack för kommentaren. Namnet på din tidning eller tidskrift kom dock bort – då blir jag nyfiken!

      • Gösta Ask

        Beklagar skrivfelet; jag försökte lägga in en html-tag href som skulle länka till tidningen ifråga, och missade kanske något. Jag tror faktiskt att texten härnedan (”Följande HTML-taggar och attribut är tillåtna…”) stjälper mer än den hjälper. Tidningen jag ville tipsa om heter Socialvetenskaplig Tidskrift. Klickar du på nedre delen av mitt inlägg hamnar du på deras websida.

  10. Tack för fin artikel, välskriven och genomtänkt!
    Mina synpunkter i sakfrågan:

    Det som nu kan betecknas ‘systemfel’ är politikernas eget!
    Självklart ska politikerna beskriva målen. Vad är bra utbildning, bra socialförsäkring, bra infrastuktrur etc? Detta är demokratins spelregel.
    Politiker (i allmänhet) är emellertid populister och inte sakkunniga. Detta tillhör också demokratins spelregel.
    Men de har ett ansvar, som ibland förvaltas dåligt, särskilt när de ändrar omständigheterna för stora yrkesgrupper stup i kvarten, suck..

    Å andra sidan kan de vara förvånansvärt följsamma för.. t ex läkarnas ständiga lobbande för att inte öka antalet utbildningsplatser. Så har skett sen minst 50 år tillbaka. Bara för att befästa skyhöga löner och extra förmåner. Trots ett ständigt skriande behov av läkare.. vilket alla som blivit sjuka fått erfara.
    Bara ett exempel.. på läget som definitivt inte behöver granskas. För att inse det odemokratiska spelet bakom kulisserna.

    Men än värre är det gigantiska politiska misslyckandet vad gäller socialförsäkringen. Från först ha förtidspensionerat på löpande band en halv miljon av landets arbetsföra befolkning.. från början av 2000-talet, har man nu ändrat sig.. oj då!.. och skickar ut dem i arbetslivet igen. Halta som lytta, dödssjuka som intet fattar.. till en arbetsmarknad som inte heller finns (!) Åtminstone inte för dem. Det behövs sannerligen inte granskas. Även, en dag, sjuk politiker kommer förstå.. sitt stora misstag.

    • lenasommestad

      Professioner kan också agera för att tillgodose sina särintressen. Detta har varit ett starkt argument för att styra professionerna hårdare. Min poäng är att du kan kasta ut barnen med badvattnet.
      Som du såg i mitt inlägg så tycker även jag att verksamheter ska granskas; men jag tycker inte att hela styrsystemet ska byggas upp kring ekonomistyrning och granskning. Då tappar du den egna kraft som drar.
      Politiker bestämmer ramar och kan också sätta mål, men man bör tänka igenom på vilken nivå det är lämpligt att detaljstyra. Om du styr för mycket i detaljer, så tappar du helheten.

  11. Denna längtan efter kontroll är också den sociala ingenjörskonstens tro på ett perfekt samhälle, utopin förverkligad. Ett samhälle där inget kan inget får gå fel. Ett samhälle där inga kryphål finns och där den nödvändiga kontrollen helt oproblematiskt verkar kunna existera sida vid sida med det kontrollerade folkets demokratiska suveränitet. Skrämmande.

  12. Eva

    Det första jag frågar mig i den föreslagna debattfrågan är; vågar vi göra något utan en enkät om utvärdering?
    Som jag ser det förlitar vi oss på utvärderingar som får tala för sig själva, eller är svåra att utvärdera! När de är ifyllda tycker ansvariga att de gjort sitt, för kvaliteten. Och de som ska fyller i enkäten har gjort sitt, allt finns på papperet för dokumentering och det var själva målet/syftet! Det är en demokratisk tanke men fungerar bättre som en falsk fasad!

  13. Pingback: Arbetarpartiet SocialKonformisterna | Under tallen

  14. Tack för ditt kloka och välskrivna blogginlägg. Jag har också oroats av hur vi – oberoende av partifärg – har svalt New Public Management med hull och hår. Hur vi sitter och tar fram mål – som är kvantifierbara – och glömmer att våra offentliga verksamheter inte är företag med vinstsyfte. Visst kan det offentliga utvecklas av näringslivets lärdomar, men vi måste inse att vi är väsensskilda.

    Hoppas på att debatten ska väckas och att vi ska se framåt och börjar fundera över om just liberalismens ideal är lösningen på allt. Att vi faktiskt kan konstruera de system vi använder oss av där vi tar lika hänsyn till det materiella och sociala. Hur vi skapar nya värderingar som även inkluderar andra värden – inte minst när vi idag behöver dra ner på det materiella av resursbrist och för en rättvis fördelning.

    Hälsning Maja Stopek

  15. Mikael Sjöberg

    Varning för en extremt lång kommentar…
    Här öppnas en gigantisk fråga. Det är dock inte första gången den öppnas. Snarare är det en fråga som hålls öppen hela tiden. Det nya med Berggrens artikel var kombinationen tillit och styrsystem inom offentlig sektor.

    Låt mig först säga att jag är helt övertygad om att nivån på tillit i samhället är en absolut grundförutsättning för att bygga ett fritt samhälle med ett stort inslag av kollektiva lösning. Att Sverige och de övriga Nordiska länderna har utvecklat en modell där medborgarna är fria och samtidigt har en väl utvecklad välfärdssektor till sin hjälp är ett resultat av att tilliten i och till samhället funnits.

    Det finns dock all anledning att fundera lite djupare på vilken tillit det är vi pratar om. Är det mellan medborgare? Mellan medborgare och det offentliga? Eller är det inom det offentliga?

    Jag kan inte komma ifrån min bild att nya styrfilosofier har haft två grundläggande uppdrag. Dels har de haft till syfte att få den offentliga sektorn att serva medborgarna på medborgarnas villkor och dels har de haft till syfte att effektivisera verksamheterna och verksamheten. För att hamna rätt i denna diskussion måste man se på dessa två storheter samtidigt och separat.

    Det första syftet är det troligen få medborgare som motsätter sig. Man kan till och med säga att det var ett direkt krav från medborgare och brukare att en ökat följsamhet från den offentliga sektorn mot medborgarna och brukarnas behov skulle utvecklas.

    Det andra syftet är med diffust utifrån ett medborgare och brukarperspektiv. Medborgarna har med all sannolikhet en önskan om mesta möjliga verksamhet för skattekronorna i kombination med relevanta prioriteringar mellan verksamheter. Brukarna kan dock ha ett betydligt mer snävt perspektiv. Det kan finnas önskemål om resurstillskott till just den verksamhet man för tillfället är i kontakt med. Tydligast och enklast beskrivandes utifrån föräldrar som önskar ytterligare resurser till förskolorna när barnen finns där för att några år senare uttrycka samma krav om resurser till skolan utan att då besväras av sina tidigare krav på ökade resurser åt förskolorna.

    För att hantera olika målkonflikter som finns i samhället överlåts ett antal beslut åt politiker som får beskattnigsrätt och möjlighet att införa och organisera olika former av verksamheter betalda av medborgarna.

    Politikerna sitter då med fyra grundläggande uppdrag. För det första att avgör vad samhället ska engagera sig i. För det andra att avgöra hur mycket resurser de olika verksamheterna ska få för att fullgöra sitt uppdrag. För det tredje ska de se till att verksamheterna bedrivs effektivt och med hög kvalitet. Och till sist ska de se till att den offentliga verksamheten bedrivs på ett sätt som de flesta medborgare och brukare önskar i form av service och tillgänglighet. På den sista punkten finns det givetvis all anledning att ibland göra kostnadsavvägningar i vilken grad service och tillgänglighet ska finnas. Vilket i och för sig finns för de övriga punkterna också.

    För att klara sitt uppdrag har politiken i takt med att medborgarnas och brukarnas krav har ökat samtidigt som genomskinligheten i verksamheten också har ökat varit tvungna att skaffa sig andra styrmodeller. Man kan diskutera hur väl dessa modeller fungerar och om kontrollmekanismerna blivit för tunga i nya styrmodeller.

    Jag har dock inte upplevt att vi står still i denna fråga. Snarare utvecklas ”public management” hela tiden. Jag tolkar dock både Berggrens artikel och din bloggpost som en tanke om att helt byta tankespår. Frågan som reses är om tillit inom det offentliga också kan ge tillit mellan medborgare/brukare och det offentliga. Först skulle jag vilja varna för att peka ut nuvarande styrmodeller som ett resultat av bristande tillit inom systemet. Det är att gå väldigt långt och använda ord och begrepp som lätt leder helt fel. Jag upplever att det finns en mycket stor tillit inom systemet vad gäller kärnverksamheten. Det finns väldigt liten kontroll av vad läkaren gör i operationsögonblicket eller hur förskolepersonalen tar hand om barnen. Beroende på verksamhet finns det givetvis regler, riktlinjer eller ”best practice”.

    Däremot finns det en maktdelning inom systemet. Vilken nivå som beslutar om vad är en naturlig del inom all form av verksamhet. Det är dessutom extra viktigt i offentlig verksamhet där så komplexa frågor och målkonflikter möts.

    Denna maktdelning är ett naturligt men svårt inslag i offentlig verksamhet. Men det är absolut nödvändigt att man är klar på att den finns och varför den finns. Därefter kan man diskutera hur den bör se ut. Att den finns är ett faktum men inte alltid på ett klart och förklarat sätt. Anledningen till att den finns är att politiker måste kunna avgöra vilka verksamheter som ska bedrivas och hur mycket skatt man ska ta in för att bedriva dem.

    Hur denna maktdelning ska se ut går alltid att diskutera. Tankar om professioners ökade inflytande måste först ställas i perspektivet på vems bekostnad? Politikernas? Chefer och administratörers? Redan här börjar problemen. Enskilda professioner klarar inte att avgöra resursfördelning mellan olika verksamhetsområden. Det är inte möjligt att läkare ska bedöma sitt resursbehov i förhållande till förskolan.

    Om detta kan anses vara ganska självklart får vi gå ned en nivå i maktdelningen. Ska professioner få ett ökat inflytande inom respektive verksamhet? Här är det lättare att hålla med. Spontant känns det bra att tänka sig sådana modeller. Men även på verksamhetsnivå uppstår problem. På vilken nivå pratar vi om då? Inom vilka frågor? Jag antar att resurserna ska vara givna? Jag kan inte tänka mig att någon önskar sig beskattnigsrätt för vissa professioner? I och med att resurserna är givna är också ramarna satta för väldigt mycket. Men självklart finns det väldigt många frågor som fortfarande är möjliga att överlåta till professionerna att besluta om.

    Frågan ställs dock fortfarande inom vilka ramar dessa beslut ska tas och på vilken nivå? Vi får nog räkna med att det fortfarande kommer att finnas en mängd önskemål från medborgare och deras företrädare om hur verksamheten ska bedrivas. Det kan gälla effektivitet eller tillgänglighet. Eller varför inte service och brukarbemötande?

    Och då reser sig frågan hur ska de ytterst ansvariga, politikerna, kunna följa och styra verksamheten? Om detta överlåts till en tanke om tillit inom systemet måste man också fundera på hur man ska hantera tilliten i samhället. Den mellan medborgare och det offentliga. Är vi säkra på att professioner alltid har det allmänna för ögonen? Här känner jag mig djupt tveksam.

    Att föra in tillit som en styrmodell är inget jag i grunden vänder mig emot även om jag ser stora problem med frågor om vem som ska fatta beslut på vilken nivå.

    Jag tycker dessutom att det är väldigt konservativt och gammeldags att föra in tanken på professionernas återtåg i styrmodeller. Vill man utveckla dessa tankar ligger nog framtiden snarare i att fortsätta delegeringen av beslut nedåt. Men där är det inte helt naturligt att professionernas ställning är given. I det moderna arbetslivet är det arbetsgrupper, lag, team eller enheter som arbetar. Olika organisatoriska enheter som är sammansatta av olika kompetenser. I dessa enheter underordnas den egna professionen enhetens roll och uppgift. Samtidigt byggs enheten på de ingående människornas kunskap, kreativitet och färdigheter. Att tänka sig att bygga styrningsmodeller eller organisationer baserat på professioner är förlegat. I tvärprofessionella organisationer kan man undra vilken profession som skulle ha sista ordet? Undersköterskan på sjukhuset? Eller kan det smyga sig in en konservativ tanke om att det kanske ska vara läkarna?

    Nej, framtiden tillhör inte professionerna. Framtiden tillhör de kompetenta. De som utifrån sin uppgift förmår sig själv och andra att göra ett gott jobb. De som via sina argument kan påverka enheten och andra delar av organisationen. Detta oavsett vilken profession de tillhör.

    För politiker återstår att klara av sin tudelade roll. Att styra landet, landstinget eller kommunen och samtidigt vinna val. Det finns en risk att det sistnämnda får en allt större tyngd. Åtminstone i tider där de två rollerna inte alltid hör ihop. Och i tider där politiken får en allt kortar tidshorisont. Kravet på politiker att ta ansvar för allt ökar. Det är svårt för en politiker att inte kommentera dagshändelser i verksamheten men det leder till en problematisk styrning. Men det får ämbetsmannakåren vänja sig vid.

    Svårare är det för politikerna att formulera mål för verksamheten. Politiken är till sin natur visionär och detaljerad. Därför ligger ofta styrande mål nivåmässigt helt fel för många politiker. Målen går in på en nivå mellan de perspektiv som politiker ofta har. Självklart kan ett bra tjänstemannastöd hjälpa till att bryta ned visioner eller för upp detaljer till styrande mål men enkelt är det inte. Här krävs det fortsatt utveckling.

    Likaså krävs det en fortsatt diskussion om ”The audit society”. Den diskussionen bör dock inte blandas ihop med en diskussion om professionens roll som grupp i styrmodeller. Det är absolut så att det säkert går att få fram bättre, enklare och effektivare uppföljnings och revisionsmodeller. Där är vi nog många som med glädje ser en utveckling.

    Men det skulle vara med stor bävan jag skulle se ett återtåg för professionen. Låt framtiden därför tillhöra de kompetenta. Låt utvecklingen fortsätta med en ökad delegering och låt oss fortsätta utveckla smarta uppföljningssystem. Låt individer i olika arbetslag få spelrum men var också ärlig kring den maktdelning som finns i alla organisationer.

    Mikael Sjöberg

  16. Ulla Ask

    Tack för kloka och aktuella tankar Lena! Jag vill bara påminna om att den offentliga verksamheten styrs av lagar. Det räcker väl som styrinstrument. Om man nöjde sig med att ha ambitionen att följa lagarna så skulle man spara in all den arbetstid som idag går åt till allt detta luftpastejande om åtaganden, kvalitetssäkringar, målformuleringar osv Det står i lagen hur vi ska göra, även att vi ska hålla god kvalitet, åtminstone inom min bransch, socialtjänsten och jag gissar att det är samma sak inom sjukvården.
    Vi har ju i Sverige, åtminstone haft, en folklig kontroll av den offentliga verksamheten genom JO och offentlighetsprincipen. Vem som vill kan gå in och kontrollera att myndigheterna sköter sig. Offentlighetsprincipen håller dessvärre på att urholkas av att allt fler offentliga verksamheter privatiseras och där har man ingen insyn. Den privat drivna sjukvården är som en sluten mussla t.ex.

    • lenasommestad

      Du har alldeles rätt Ulla. I morse lyssnade jag på radio på Ulla-Britt Ahlenius, som än en gång lyfte just vikten av att offentligheten styrs av lagstiftningen. Det faktum att vi tillåter att verksamheter drivs privat, utan offentlighetsprincip, förvånar mig och är något som vi bör diskutera mycket mer än vad vi har gjort hittills.

    • Mikael Sjöberg

      Njaa, att lagarna skulle räcka som styrmodell tror jag inte en sekund på. Hur ska vi klara att hålla oss inom de ekonomiska ramarna? Hur ska vi då leva upp till de serviceåtaganden som medborgarna kräver? Hur ska kvalitet kunna krävas om det inte får rum i en lag? Vad gäller statliga myndigheter så är det så enligt grundlagen att regeringen styr riket. Och då måste också regeringen kunna agera med andra regelverk än lagstiftning. Och att riksdagen ska styra riket vore nog inte helt lämpligt.

      • Ulla Ask

        Den statliga och kommunala verksamheten i vårt land har styrts av lagar i ett par hundra år så att påstå att det inte skulle gå är struntprat. Historiskt har verksamheten anpassats till de ekonomiska ramarna, efter politikernas beslut. I början av 1900-talet fick de fattiga matransoner; fr.a. potatis och kläder av fattigvården eller socialvården som det nu heter. Idag får man pengar till hyra, mat, uppehälle, läkarvård, m.m. till en s.k. skälig levnadsnivå, därför att lagstiftaren har ansett att vi har råd med det idag i vårt land.
        Varför skulle vi inte kunna leva upp till den servicenivå medborgarna kräver om verksamheten styrs av lagar? En sådan lagstyrd verksamhet kan naturligtvis, precis som man gör idag göra utvärderingar och ha medborgarenkäter osv! Om vi dessutom behåller vårt system med nämnder som består av folkvalda, som förhoppningsvis har kontakt med folkets önskningar, så har vi dubbel kontroll. Riksdag och regering, kommunfullmäktige, kan naturligtvis följa upp den verksamheten lika väl som de kan göra med nuvarande system. Det gjorde man innan den här ekonomiska styrningen kom, så det finns en historia att utgå från! Protokollen finns ju kvar, det är bara att fortsätta därifrån!

    • Mikael Sjöberg

      Men blir det inte en sammanblandning nu? Om socialtjänsten bara ska styras av lagar undrar jag vad nämnden ska göra i ett styrningsperspektiv?

      Och seviceåtaganden ska beslutas av någon. Frågan är av vem? Förvaltningschefen, enhetschefen eller den enskilde tjänstemannen? Och varför ska politikerna exkluderas från detta? Eller missförstår jag ditt inlägg?
      (när jag skriver detta så ser det lite märkligt ut. verkar hamna fel. Det är ett svar på Ulla Asks senaste kommentar.)

      • Ulla Ask

        Socialtjänst m.m. kommunala o statliga verksamheter styrs redan idag av lagar. Lagen bestämmer vad man kan få från socialtjänsten och sjukvården t.ex. och en massa regler o villkor för verksamheten. Som jag ser det blir det politikernas uppgift att tolka lagen och besluta om hur den ska verkställas på lokal nivå eller inom respektive statlig verksamhet. Det står politikerna fritt att besluta om en större servicenivå än lagen stipulerar. Politikerna ska besluta om att anslå pengar till verksamheten och bestämma vilken nivå den ska ligga på i t.ex. den egna kommunen, de kan också besluta om hur verksamheten ska utföras/verkställas efter förslag från tjänstemän.
        Gör man så har man gjort samma sak som att besluta om serviceåtaganden och behöver inte göra mera än att se till att de anställda genomför besluten på det sätt politikerna har beslutat, dvs jobbar med att dela ut pengar till de fattiga och ordna med omsorg för våra gamla osv

  17. Utmärkt att NPM lyfts upp och ifrågasätts. Inte ens inom Gemensam Välfärd lyckas vi alltid formulera kritiken utan hamnar i den lite meningslösa självbegränsningen att det skulle handla om enbart vem som utför de offentliga tjänsterna. Men detta spelar ju nästan ingen roll, om även stat, kommun och landsting agerar som vilka kapitalister som helst.

    Ännu mer märkligt är att inte ens de som jobbar inom den offentliga sektorn ser systematiken i det hela utan bara invänder mot den ena eller andra NPM-praktiken när det blir helt vansinnigt. Det som oftast brukar kritiseras är det som handikapprörelserna brukar kalla Svarte Petter, dvs när olika offentliga instanser skyfflar problemen mellan sig istället för att lösa dem, eftersom en lösning skulle gå ut över just deras budget. Men Svarte Petter är ju helt logiskt inom ett suboptimerande system, och något annat än suboptimering går inte att uppnå med NPM-praktiker.

    Hur som helst, begreppet New Public Management måste lyftas. I Norge har For Velferdsstaten lyckats ganska bra, och NPM debatteras t.o.m. i kvällstidningarna. Dags att vi gör nåt i Sverige också!

  18. Pingback: Ett par inlägg om New Public Management « gemensam

  19. Janne

    Det handlar om att synka målen så att de är detsamma för uppdragsgivaren och uppdragstagaren. Upplevelsen av kvalitet och service kan som bekant skifta rätt så kraftigt mellan olika individer. Så naturligtvis måste man kvantifiera målen i så hög grad som möjligt, dels för att alla ska förstå det övergripande målet konkret, dels för att kunna mäta om vi kommer framåt eller bakåt. Glöm inte att det också är en trygghet för befattningshavarna att se att de inte bedöms enbart subjektivt av uppdragsgivaren. Det kan lätt bli lite rättslöst och en del personangrepp om man inte mäter resultaten på ett objektivt sätt.

  20. Bengt Persson

    Jag har inte följt den här diskussionen från början, så detta må vara en upprepning av vad andra redan har påpektat, men vad sägs om att byta ut målstyrning och mätbarhet mot hållningsstyrda, utforskande, prövande och meningsskapande processer? Tror det finns en viktig poäng i att skilja mellan konkreta mål och värderingsgrundande förhållningssätt. Jag upplever att det förra oftast bara fokuserar på instrumentella värden (metodiken), medan det senare lyfter fram egenvärdet (färdriktningen).

    • lenasommestad

      Du lyfter fram något viktigt som jag inte sett formulerat på detta sätt. Min uppfattning är att professionell etik just handlar om det som du betecknar som hållningsstyrda, utforskande och prövande processer. Problemet med målstyrningen är föreställningen att mål alltid kan formuleras explicit, och därtill i en form som kan utvärderas på ett enkelt sätt. Men ibland krävs det något annat; ett beslut som inte kan förutses, grundat på omdöme.

      • Bengt Persson

        Jag tänker att hållningsstyrda processer öppnar för möjligheter att uppmuntra människors inre motivation som initiativförmåga, ansvarstagande, att kunna egna omsätta idéer till handling, nyfikenhet, självtillit, kreativitet, mod att ta risker, överträda gränser och fatta självständiga beslut. Målstyrning och mätbarhet strider mot detta genom sina starka inslag av yttre motivation som auktoritet, kontroll och resultattolkning uppifrån.

  21. Pingback: BREAKING: Incitament fungerar | Storstad

  22. Pingback: Nya insikter i socialdemokratins inre cirklar « gemensam

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s