Riksdagens finansmakt – en fråga om demokrati

Idag debatterades frågan om höjd skiktgräns för statlig skatt i riksdagen (DI Debatt, DI). I Riksdagen blev det stundtals het ordväxling.  Det kan dock finnas skäl att gå bakom debattens hetta. Skiktgränsen är en viktig fråga i sak, men engagemanget bottnar i den konflikt som har vuxit fram kring tolkningen av det finanspolitiska regelverk, som styr riksdagens budgetprocess.

Som ledamot i Budgetprocesskommittén har jag under våren och sommaren haft förmånen att delta i diskussioner om hur det svenska finanspolitiska regelverket – rambeslutsmodellen – kan bli tydligare reglerat. Kommittén har kunnat enas om en rad förslag, som presenteras i slutbetänkandet En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur. Men det har också funnits oenighet mellan regeringspartier och opposition på centrala punkter när det gäller hur det finanspolitiska ramverket bör utvecklas. Främst har denna oenighet handlat  om hur vi ser på dagens svenska statsskick och formerna för vår demokrati.

Ska riksdagens handlingsfrihet ytterligare begränsas genom mer detaljerade regler för vad som är tillåtet? Eller ska vi istället värna nuvarande ordning, med en betydande handlingsfrihet för riksdagen och ett starkt men flexibelt finanspolitiskt ramverk?

Allianspartierna har på centrala punkter velat förändra både det finanspolitiska ramverket och det svenska statsskicket. Bland annat har man lagt förslaget att lagstiftning som påverkar budgeten som en huvudregel ska ingå i budgetpropositionen. Därmed vävs lagstiftning och finansmakt samman på ett tätare sätt än idag. Fler lagförslag klubbas tillsammans med budgeten och fackutskottens möjlighet att bereda nya lagar försämras.

Allianspartierna har också velat begränsa riksdagens möjligheter att väcka förslag med anledning av budgeten. De vill därmed driva idén om en ”samlad budgetbehandling” dithän att en minoritetsregering alltid ska kunna få igenom såväl budgetförslag som ny lagstiftning i anslutning till budgeten, oavsett om man har majoritetsförslag för förslagen i riksdagen eller ej.

Vi menar att alliansens försök att i strid med oppositionens vilja driva igenom förändringar i nuvarande budgetprocess är både onödiga och olyckliga. Alla är överens om att det svenska finanspolitsika ramverket hittills har fungerat väl. Sverige har därtill en tradition av att inte alltför hårt binda finansmakten vid konstitutionella regler. Den traditionen bör vi värna.

I Svenska Dagbladet har jag tidigare tillsammans med Fredrik Olovsson (S) och Bo Bernhardsson (S) skrivit om varför vi vill  värna  riksdagens ansvar och framtida handlingsfrihet i budgetfrågor (Riksdagens makt står på spel).

Om vi i framtiden anser att det finns skäl att diskutera grunderna för det svenska statsskicket, till exempel genom att stärka minoritetsregeringars ställning, då behövs det – menar vi – en större diskussion om vad vi vill med den svenska finansmakten och den svenska demokratin. Statsskicket ska inte ändras via budgetregler.

I morgon voterar vi om skiktgränsen för den statliga skatten. Det är en votering som påminner om att den politiska makten i Sverige ligger i riksdagen. Där måste en regering alltid söka sitt stöd.

Det motsatta perspektivet i debatten: Carl B. Hamilton.

Nedan, för den särskilt intresserade, reservation från S och MP till kommittéförslaget:

RESERVATION S OCH MP, ”EN UTVECKLAD BUDGETPROCESS – ÖKAD TYDLIGHET OCH STRUKTUR” (SOU 2013:73)

Av riksdagsledamöterna Bo Bernhardsson (S), Per Bolund (MP), Fredrik Olovsson (S) och Lena Sommestad (S) 

Socialdemokraterna och Miljöpartiet vill inledningsvis understryka att syftet med rambeslutsprocessen är att upprätthålla ordning i statsfinanserna och att uppfylla beslutade budgetmål. Det bör därför även fortsättningsvis vara möjligt för riksdagen att ta initiativ för att stärka statens budget.

Efter många års erfarenhet av rambeslutsmodellen i Sveriges riksdag kan vi konstatera att tillämpningen av modellen i huvudsak har fungerat väl. En viktig förklaring till denna framgång är att det har funnits en betydande samsyn både när det gäller den praktiska tillämpningen av regelverket och när det gäller den successiva utvecklingen av rambeslutsmodellen i praxis.

Det faktum att rambeslutsmodellen hittills har fungerat väl, trots begränsad författningsmässig reglering, bekräftar den bedömning som gjordes av Riksdagsutredningen redan 1993/1994. Riksdagsutredningen konstaterade då att det inte var meningsfullt med någon fullständig lagreglering av metodens tillämpning. Av stor betydelse var däremot ”att alla som deltar i budgetprocessen har en gemensam grundsyn och är överens om syftet med den föreslagna rambeslutsmodellen och den roll de själva spelar i denna process.”

Socialdemokraternas och Miljöpartiets utgångspunkt i Budgetprocesskommittén har varit att bygga vidare på de i huvudsak positiva erfarenheter som vi hittills har haft i fråga om tillämpningen av rambeslutsmodellen. Det betyder att vi har vinnlagt oss om att de förändringar som

genomförs i riksdagsordningen, med vidhängande författningskommentar och motivtexter, ska möjliggöra en fortsatt flexibel utveckling av riksdagens arbetsformer. Vi menar att en ytterligare detaljreglering inte självklart stärker den ordning som idag starkt vilar på ömsesidig tillit och gemensamt ansvarstagande.

I linje med detta har Socialdemokraterna och Miljöpartiet verkat för att nya bestämmelser och rekommendationer ska begränsas till att klarlägga befintlig praxis, där sådan är väl beprövad och där en reglering tillför ett mervärde. Vi har däremot inte velat bidra till nya bestämmelser och rekommendationer som syftar till att ytterligare styra eller begränsa riksdagens framtida praxis och arbetsformer. Vi har inte heller [?] velat bidra till mer preciserade bestämmelser, rekommendationer eller bedömningar på områden där praxis ännu är outvecklad eller där de långsiktiga konsekvenserna av olika beslutsmodeller är svåra att överblicka.

Slutligen har vi strävat efter att följa principen att riksdagsordningen ska reglera riksdagens arbetsformer, inte politikens innehåll. Vi noterar att det i direktiven till Budgetprocesskommittén ställs en fråga om ”i vilken lag, riksdagsordningen eller budgetlagen, centrala områden i budgetramverket bör regleras, t.ex. de budgetpolitiska målen och kravet på budgetens fullständighet.” Vårt svar är att de centrala områdena i budgetramverket bör regleras i budgetlagen (2011:203) och att bestämmelserna därmed i huvudsak är inriktade på regeringens arbete. Den nya bestämmelse om budgetpolitiska mål som enligt kommitténs förslag ska föras in i riksdagsordningen ska därför ses som en procedurbestämmelse.

Det faktum att dagens modell för budgetberedning hittills har fungerat väl är enligt vår uppfattning skäl nog att iaktta försiktighet ifråga om ytterligare detaljreglering av budgetprocessen i riksdagsordningen. Därtill kommer att en alltför långtgående reglering riskerar att skapa nya problem. Kommitténs arbete har enligt vår uppfattning i alltför hög grad haft fokus på att minimera risken för motstridiga beslut, medan de konstitutionella och demokratiska konsekvenserna av ytterligare reglering har fått mindre uppmärksamhet.

När det gäller de konstitutionella och demokratiska aspekterna vill vi anföra följande.Socialdemokraterna och Miljöpartiet anser att det är bra att vi i föreliggande förslag har enats om att göra det tydligare i riksdagsordningen att rambeslutsmodellen i dag är den etablerade ordningen för budgetberedning. Det införs en presumtion för att rambeslutsmodellen ska tillämpas i 5 kap 12 § RO genom att beslutsproceduren som beskrivs ska följas, om inte riksdagen genom lag har beslutat något annat. Vi välkomnar samtidigt att den villkorade konstruktionen för rambudgetmodellen behålls. Det ligger i linje med den svenska traditionen att inte alltför hårt binda riksdagens finansmakt med konstitutionella regler. En brist i utredningen är dock att motiven för att behålla en villkorad konstruktion inte redovisas på ett tillfredsställande sätt (se avsnitt 6.1.3). Denna brist bör åtgärdas när förslag lämnas till riksdagen.

En konstitutionell aspekt som kräver särskild uppmärksamhet är att riksdagens beslut att tillämpa rambeslutsmodellen innebär att regeringens ställning har stärkts i relation till riksdagens, och att finansutskottets ställning har stärks i relation till övriga utskotts. Samtidigt har också riksdagens arbetsformer påverkats.

Dessa resultat har varit avsedda och är idag allmänt accepterade, mot bakgrund av det övergripande målet att skapa en stramare och mer disciplinerad budgetprocess. Socialdemokraterna och Miljöpartiet anser dock att det inte ligger i Budgetprocesskommitténs uppdrag att nu lägga förslag eller rekommendationer i syfte att ytterligare förändra riksdagens arbetsformer eller maktfördelningen mellan regeringen och riksdagen eller mellan finansutskottet och övriga utskott.

Mot bakgrund av detta kan vi inte ställa sig bakom de delar av kommitténs betänkande som behandlar hur lagförslag, tillkännagivanden samt förslag väckta i riksdagen ska hanteras i budgetprocessen. Kommitténs majoritet utgår här enligt vår uppfattning från en alltför långtgående tolkning av principen om en samlad budgetbehandling. Vår bedömning är att inte minst frågan om hur lagstiftning ska hanteras i budgetprocessen kräver ytterligare överväganden.

Som en följd av vad som ovan anförts kan Socialdemokraterna och Miljöpartiet inte ställa sig bakom avsnitt 6.2.1 om Hantering av lagstiftning med budgetpåverkan i riksdagens budgetprocess, avsnitt 6.2.5 om Budgetrelaterad tillkännagivanden, samt avsnitt 6.3.2 om Hantering av förslag väckta utanför den ordinarie budgetprocessen. Till detta kommer textstycken i andra avsnitt som knyter an till ovan nämnda avsnitt, som till exempel delar av motivtexten i avsnitt 6.2.3 om Finansutskottets beredningsansvar samt delar av Sammanfattningen. Vi har valt att reservera oss mot avsnitten i dess helhet, eftersom en grundläggande oenighet föreligger i kommittén om hur principen om en samlad budgetbehandling ska tolkas och om hur praxis på området bör utvecklas. Om en samsyn ska kunna uppnås krävs mer tid för analys och överväganden.

I linje med ovanstående kan Socialdemokraterna och Miljöpartiet inte heller ställa sig bakom följande avsnitt i författningskommentaren, såvitt avser kommitténs förslag till 5 kap. 12 § RO:

• ”Även sådana lagförslag som har en tydlig påverkan på inkomstberäkningen och som lämnas i eller i anslutning till budgetpropositionen bör i enlighet med praxis ingå i beslutet.”
• ”Även sådana lagförslag som har en tydlig påverkan på anslag eller bemyndiganden om ekonomiska åtaganden bör i enlighet med praxis ingå i beslutet.”
• ”För att intentionerna med budgetprocessen ska upprätthållas är det viktigt att riksdagen vidmakthåller den självpåtagna restriktionen att inte i efterhand genom separata beslut bryta sönder eller reversera en beslutad budget.”

Även det sista stycket i författningskommentaren avseende tilläggsbestämmelse 5.12.1 bör utgå eftersom den berör frågan om lagstiftning i budgetprocessen.

I övrigt står vi bakom förslagen till författningstexter.

Sammantaget är det Socialdemokraternas och Miljöpartiets bedömning att erfarenheten hittills visar att riksdagen kan hantera de praktiska och principiella frågeställningar som väcks inom ramen för en samlad budgetprocess på ett ansvarsfullt och framgångsrikt sätt. Vi menar därför att riksdagen även i fortsättningen bör utveckla hanteringen av ovan nämnda frågor i praxis.

Principen om en samlad budgetprocess är betydelsefull men får inte drivas så långt att andra konstitutionella, demokratiska eller politiska värden riskerar att åsidosättas.

Dessa frågor borde enligt vår uppfattning ha blivit föremål för en djupare analys i ett bredare konstitutionellt sammanhang.

Europakrisen – en kris för politik och värderingar

I veckan skriver jag om europapolitik för Arbetarrörelsens tankesmedja: Vi måste tänka nytt om Europa.

Eurokrisen biter sig fast. Det blir allt tydligare att euron  inte bara har slagit sönder  statsfinanserna i många europeiska länder. Den har också slagit sönder välfärd och social sammanhållning.

I veckan presenterade EU-kommissionen ett förslag om en ”social dimension” i EMU. Det är ett fåfängt försök att från Bryssel motverka den sociala utslagning, som euron har skapat.

Många välkomnar att Kommissionen nu sätter frågor om sysselsättning och social välfärd i fokus. Det gör även jag.

Men jag vill samtidigt påminna om att Kommissionen med EMU:s ”sociala dimension” tar ett ytterligare kliv mot en europeisk federal statsbildning. När Sverige för tio år sedan gick till folkomröstning om euron, då påstod ja-sidan envist att euron var ett begränsat, penningpolitiskt projekt. Det skulle varken påverka sysselsättningspolitik eller välfärdspolitik. Vi som påstod annorlunda ansågs inte ha begripit.  Nu är det uppenbart att eurosamarbetet påverkar nationalstaterna i grunden. Kommissionen driver frågan om EMU:s sociala dimension och fortsatta steg mot fördjupat samarbete är igång, till exempel kring en gemensam europeisk arbetslöshetsförsäkring.

Nu står kampen om framtidens europeiska värdegrund. Europas länder har under decennier betecknas som sociala marknadsekonomier. Europas länder har legat i framkant i striden för demokrati, miljö och mänskliga rättigheter. Kan EU-länderna, med det skoniningslösa gemensamma valutasystemet som grund, återupprätta den sociala marknadsekonomin och vidmakthålla en stark politik för demokrati, miljö och mänskliga rättigheter? Jag är djupt orolig. Gyllene Grynings framväxt i Grekland, flyktingkatastrofen utanför Lampedusa, sviktande stöd för klimatbistånd och energiomställning – allt är tecken på hur finansiell kris och åstramningspolitik river sönder solidariska värderingar.

I den idag dominerande ekonomisk-politiska diskursen betraktas penningpolitik som en fråga för experter. Det anses att penningpolitik kan avgränsas från andra politikområden. Riksbankens självständiga roll är ett uttryck för detta.

Men varje dag ser vi en annan verklighet, i Europa och även i Sverige. Det minsta man kan begära är att dessa nya erfarenheter av samspelet mellan penningpolitik och demokratisk samhällsutveckling blir föremål för fördjupad politisk analys och debatt.

Mer om EMU:s sociala dimension: Joakim Palme i Studio Ett.