Riksdagens finansmakt – en fråga om demokrati

Idag debatterades frågan om höjd skiktgräns för statlig skatt i riksdagen (DI Debatt, DI). I Riksdagen blev det stundtals het ordväxling.  Det kan dock finnas skäl att gå bakom debattens hetta. Skiktgränsen är en viktig fråga i sak, men engagemanget bottnar i den konflikt som har vuxit fram kring tolkningen av det finanspolitiska regelverk, som styr riksdagens budgetprocess.

Som ledamot i Budgetprocesskommittén har jag under våren och sommaren haft förmånen att delta i diskussioner om hur det svenska finanspolitiska regelverket – rambeslutsmodellen – kan bli tydligare reglerat. Kommittén har kunnat enas om en rad förslag, som presenteras i slutbetänkandet En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur. Men det har också funnits oenighet mellan regeringspartier och opposition på centrala punkter när det gäller hur det finanspolitiska ramverket bör utvecklas. Främst har denna oenighet handlat  om hur vi ser på dagens svenska statsskick och formerna för vår demokrati.

Ska riksdagens handlingsfrihet ytterligare begränsas genom mer detaljerade regler för vad som är tillåtet? Eller ska vi istället värna nuvarande ordning, med en betydande handlingsfrihet för riksdagen och ett starkt men flexibelt finanspolitiskt ramverk?

Allianspartierna har på centrala punkter velat förändra både det finanspolitiska ramverket och det svenska statsskicket. Bland annat har man lagt förslaget att lagstiftning som påverkar budgeten som en huvudregel ska ingå i budgetpropositionen. Därmed vävs lagstiftning och finansmakt samman på ett tätare sätt än idag. Fler lagförslag klubbas tillsammans med budgeten och fackutskottens möjlighet att bereda nya lagar försämras.

Allianspartierna har också velat begränsa riksdagens möjligheter att väcka förslag med anledning av budgeten. De vill därmed driva idén om en ”samlad budgetbehandling” dithän att en minoritetsregering alltid ska kunna få igenom såväl budgetförslag som ny lagstiftning i anslutning till budgeten, oavsett om man har majoritetsförslag för förslagen i riksdagen eller ej.

Vi menar att alliansens försök att i strid med oppositionens vilja driva igenom förändringar i nuvarande budgetprocess är både onödiga och olyckliga. Alla är överens om att det svenska finanspolitsika ramverket hittills har fungerat väl. Sverige har därtill en tradition av att inte alltför hårt binda finansmakten vid konstitutionella regler. Den traditionen bör vi värna.

I Svenska Dagbladet har jag tidigare tillsammans med Fredrik Olovsson (S) och Bo Bernhardsson (S) skrivit om varför vi vill  värna  riksdagens ansvar och framtida handlingsfrihet i budgetfrågor (Riksdagens makt står på spel).

Om vi i framtiden anser att det finns skäl att diskutera grunderna för det svenska statsskicket, till exempel genom att stärka minoritetsregeringars ställning, då behövs det – menar vi – en större diskussion om vad vi vill med den svenska finansmakten och den svenska demokratin. Statsskicket ska inte ändras via budgetregler.

I morgon voterar vi om skiktgränsen för den statliga skatten. Det är en votering som påminner om att den politiska makten i Sverige ligger i riksdagen. Där måste en regering alltid söka sitt stöd.

Det motsatta perspektivet i debatten: Carl B. Hamilton.

Nedan, för den särskilt intresserade, reservation från S och MP till kommittéförslaget:

RESERVATION S OCH MP, ”EN UTVECKLAD BUDGETPROCESS – ÖKAD TYDLIGHET OCH STRUKTUR” (SOU 2013:73)

Av riksdagsledamöterna Bo Bernhardsson (S), Per Bolund (MP), Fredrik Olovsson (S) och Lena Sommestad (S) 

Socialdemokraterna och Miljöpartiet vill inledningsvis understryka att syftet med rambeslutsprocessen är att upprätthålla ordning i statsfinanserna och att uppfylla beslutade budgetmål. Det bör därför även fortsättningsvis vara möjligt för riksdagen att ta initiativ för att stärka statens budget.

Efter många års erfarenhet av rambeslutsmodellen i Sveriges riksdag kan vi konstatera att tillämpningen av modellen i huvudsak har fungerat väl. En viktig förklaring till denna framgång är att det har funnits en betydande samsyn både när det gäller den praktiska tillämpningen av regelverket och när det gäller den successiva utvecklingen av rambeslutsmodellen i praxis.

Det faktum att rambeslutsmodellen hittills har fungerat väl, trots begränsad författningsmässig reglering, bekräftar den bedömning som gjordes av Riksdagsutredningen redan 1993/1994. Riksdagsutredningen konstaterade då att det inte var meningsfullt med någon fullständig lagreglering av metodens tillämpning. Av stor betydelse var däremot ”att alla som deltar i budgetprocessen har en gemensam grundsyn och är överens om syftet med den föreslagna rambeslutsmodellen och den roll de själva spelar i denna process.”

Socialdemokraternas och Miljöpartiets utgångspunkt i Budgetprocesskommittén har varit att bygga vidare på de i huvudsak positiva erfarenheter som vi hittills har haft i fråga om tillämpningen av rambeslutsmodellen. Det betyder att vi har vinnlagt oss om att de förändringar som

genomförs i riksdagsordningen, med vidhängande författningskommentar och motivtexter, ska möjliggöra en fortsatt flexibel utveckling av riksdagens arbetsformer. Vi menar att en ytterligare detaljreglering inte självklart stärker den ordning som idag starkt vilar på ömsesidig tillit och gemensamt ansvarstagande.

I linje med detta har Socialdemokraterna och Miljöpartiet verkat för att nya bestämmelser och rekommendationer ska begränsas till att klarlägga befintlig praxis, där sådan är väl beprövad och där en reglering tillför ett mervärde. Vi har däremot inte velat bidra till nya bestämmelser och rekommendationer som syftar till att ytterligare styra eller begränsa riksdagens framtida praxis och arbetsformer. Vi har inte heller [?] velat bidra till mer preciserade bestämmelser, rekommendationer eller bedömningar på områden där praxis ännu är outvecklad eller där de långsiktiga konsekvenserna av olika beslutsmodeller är svåra att överblicka.

Slutligen har vi strävat efter att följa principen att riksdagsordningen ska reglera riksdagens arbetsformer, inte politikens innehåll. Vi noterar att det i direktiven till Budgetprocesskommittén ställs en fråga om ”i vilken lag, riksdagsordningen eller budgetlagen, centrala områden i budgetramverket bör regleras, t.ex. de budgetpolitiska målen och kravet på budgetens fullständighet.” Vårt svar är att de centrala områdena i budgetramverket bör regleras i budgetlagen (2011:203) och att bestämmelserna därmed i huvudsak är inriktade på regeringens arbete. Den nya bestämmelse om budgetpolitiska mål som enligt kommitténs förslag ska föras in i riksdagsordningen ska därför ses som en procedurbestämmelse.

Det faktum att dagens modell för budgetberedning hittills har fungerat väl är enligt vår uppfattning skäl nog att iaktta försiktighet ifråga om ytterligare detaljreglering av budgetprocessen i riksdagsordningen. Därtill kommer att en alltför långtgående reglering riskerar att skapa nya problem. Kommitténs arbete har enligt vår uppfattning i alltför hög grad haft fokus på att minimera risken för motstridiga beslut, medan de konstitutionella och demokratiska konsekvenserna av ytterligare reglering har fått mindre uppmärksamhet.

När det gäller de konstitutionella och demokratiska aspekterna vill vi anföra följande.Socialdemokraterna och Miljöpartiet anser att det är bra att vi i föreliggande förslag har enats om att göra det tydligare i riksdagsordningen att rambeslutsmodellen i dag är den etablerade ordningen för budgetberedning. Det införs en presumtion för att rambeslutsmodellen ska tillämpas i 5 kap 12 § RO genom att beslutsproceduren som beskrivs ska följas, om inte riksdagen genom lag har beslutat något annat. Vi välkomnar samtidigt att den villkorade konstruktionen för rambudgetmodellen behålls. Det ligger i linje med den svenska traditionen att inte alltför hårt binda riksdagens finansmakt med konstitutionella regler. En brist i utredningen är dock att motiven för att behålla en villkorad konstruktion inte redovisas på ett tillfredsställande sätt (se avsnitt 6.1.3). Denna brist bör åtgärdas när förslag lämnas till riksdagen.

En konstitutionell aspekt som kräver särskild uppmärksamhet är att riksdagens beslut att tillämpa rambeslutsmodellen innebär att regeringens ställning har stärkts i relation till riksdagens, och att finansutskottets ställning har stärks i relation till övriga utskotts. Samtidigt har också riksdagens arbetsformer påverkats.

Dessa resultat har varit avsedda och är idag allmänt accepterade, mot bakgrund av det övergripande målet att skapa en stramare och mer disciplinerad budgetprocess. Socialdemokraterna och Miljöpartiet anser dock att det inte ligger i Budgetprocesskommitténs uppdrag att nu lägga förslag eller rekommendationer i syfte att ytterligare förändra riksdagens arbetsformer eller maktfördelningen mellan regeringen och riksdagen eller mellan finansutskottet och övriga utskott.

Mot bakgrund av detta kan vi inte ställa sig bakom de delar av kommitténs betänkande som behandlar hur lagförslag, tillkännagivanden samt förslag väckta i riksdagen ska hanteras i budgetprocessen. Kommitténs majoritet utgår här enligt vår uppfattning från en alltför långtgående tolkning av principen om en samlad budgetbehandling. Vår bedömning är att inte minst frågan om hur lagstiftning ska hanteras i budgetprocessen kräver ytterligare överväganden.

Som en följd av vad som ovan anförts kan Socialdemokraterna och Miljöpartiet inte ställa sig bakom avsnitt 6.2.1 om Hantering av lagstiftning med budgetpåverkan i riksdagens budgetprocess, avsnitt 6.2.5 om Budgetrelaterad tillkännagivanden, samt avsnitt 6.3.2 om Hantering av förslag väckta utanför den ordinarie budgetprocessen. Till detta kommer textstycken i andra avsnitt som knyter an till ovan nämnda avsnitt, som till exempel delar av motivtexten i avsnitt 6.2.3 om Finansutskottets beredningsansvar samt delar av Sammanfattningen. Vi har valt att reservera oss mot avsnitten i dess helhet, eftersom en grundläggande oenighet föreligger i kommittén om hur principen om en samlad budgetbehandling ska tolkas och om hur praxis på området bör utvecklas. Om en samsyn ska kunna uppnås krävs mer tid för analys och överväganden.

I linje med ovanstående kan Socialdemokraterna och Miljöpartiet inte heller ställa sig bakom följande avsnitt i författningskommentaren, såvitt avser kommitténs förslag till 5 kap. 12 § RO:

  • ”Även sådana lagförslag som har en tydlig påverkan på inkomstberäkningen och som lämnas i eller i anslutning till budgetpropositionen bör i enlighet med praxis ingå i beslutet.”
  • ”Även sådana lagförslag som har en tydlig påverkan på anslag eller bemyndiganden om ekonomiska åtaganden bör i enlighet med praxis ingå i beslutet.”
  • ”För att intentionerna med budgetprocessen ska upprätthållas är det viktigt att riksdagen vidmakthåller den självpåtagna restriktionen att inte i efterhand genom separata beslut bryta sönder eller reversera en beslutad budget.”

Även det sista stycket i författningskommentaren avseende tilläggsbestämmelse 5.12.1 bör utgå eftersom den berör frågan om lagstiftning i budgetprocessen.

I övrigt står vi bakom förslagen till författningstexter.

Sammantaget är det Socialdemokraternas och Miljöpartiets bedömning att erfarenheten hittills visar att riksdagen kan hantera de praktiska och principiella frågeställningar som väcks inom ramen för en samlad budgetprocess på ett ansvarsfullt och framgångsrikt sätt. Vi menar därför att riksdagen även i fortsättningen bör utveckla hanteringen av ovan nämnda frågor i praxis.

Principen om en samlad budgetprocess är betydelsefull men får inte drivas så långt att andra konstitutionella, demokratiska eller politiska värden riskerar att åsidosättas.

Dessa frågor borde enligt vår uppfattning ha blivit föremål för en djupare analys i ett bredare konstitutionellt sammanhang.

Annonser

9 kommentarer

Filed under Uncategorized

9 responses to “Riksdagens finansmakt – en fråga om demokrati

  1. Herman Holm

    Känns lite som att hand i hand
    ställs mot öga för öga och
    tand för tand.
    Lite läskigt är det allt.
    /Herman Holm

  2. aliansen arbetar tydligen för ett statsskick som i Bismarcks Tyskland: regeringen har initiativ, riksdagen ska bara uttala sig när den tillfrågas.

  3. Pingback: Vådan av försenad ankomst | Görans tankar och bagateller

  4. Kerstin Eldh

    Är inte detta ytterligare ett exempel på de inskränkningar i demokratin som är kännetecknande för nyliberalismen. Det handlar, som statsvetaren Patrik Hall skriver i sin bok Managementbyråkrati, om att ”… förflytta de avgörande delarna av styrningen utanför politiken i strikt mening…” och sedan låtsas som om det inte finns alternativ. Syftet med budgetlagen som kom till 1996 är ju att hindra riksdagen från att på egen hand fatta beslut om utgifter. Som den moderata riksdagsledamoten Anne-Marie Pålsson en gång citerade Reinfeldt:” Vad tror ni att ni är? Ett remissorgan? Som får tycka vad ni vill? Ni är här för att genomföra regeringens politik och inget annat!”

    Ytterligare ett exempel på tystnadskulturen är det s.k. TISA-avtalet (Trade in Services Agreement) som regeringen i all tysthet håller på att förhandla fram inom WTO. Enligt förslaget kommer de undertecknande länderna att åta sig att avreglera upp till 90 % av alla tjänstesektorer, och företag kan få möjlighet att dra länder inför domstol p.g.a. försämrade vinstprognoser.

    • lenasommestad

      Visst är det så Kerstin att de förändringar, som alliansregeringen vill genomföra i riksdagsordningen, är en del av ett nyliberalt paradigmskifte. Det handlar om att konstitutionellt binda statsmakten.

  5. Simsalablunder

    Om man menar att ramverket fungerat bra, måste man helt bortse ifrån att ofrivillig arbetslöshet är ett enormt resursslöseri, dessutom resurser som INTE går att spara in i framtiden. För varje dag det går en ofrivillig arbetslös, så är den dagens resurs borta för alltid.

    Facit för att ramverket har fungerat dåligt och under många år hämmat svensk ekonomi, är en stadigt ökande genomsnittlig arbetslöshet.

    Anledningen är enkel, men tycks vara stört omöjlig att få styrande att ens nysta i. Man utgår från en felsyn hur vårt ekonomiska system fungerar. När man utgår ifrån att statens skatteintäkterna finansierar kommande kostnader, har man vänt på orsak och verkan. Detta är ingen foliehattsteori. Det finns mängder med akademisk litteratur i ämnet.

    Det mest grundläggande att förstå är att statlig skatt (till skillnad från kommunal och landstingsskatt) inte har funktionen att den finansierar statskassan. Det är istället utgivningen av den svenska valutan som finansierar statens utgifter, vilket sker genom att man konterar en mängd bankkonton.

    Statlig skatts funktion är förutom att skapa efterfrågan på själva valutan, att reglera efterfrågan i ekonomin och eventuell inflation. När statlig skatt tas in innebär det att man minskar den penningmängd man tidigare givit ut i utbyte mot varor och tjänster.

    Förstår man kausaliteten här så inser man direkt att t.ex. ett statligt överskottsmål inte har funktionen att spara, utan att även det är en minskning av penningmängden, dvs svenska kronor tas ut ur ekonomin, vilket hämmar efterfrågan i vår inhemska ekonomi. Minskad efterfrågan i en ekonomi som inte redan nyttjar sina resurser till fullo, leder ovillkorligen till ökad arbetslöshet.

    Det är genom denna kausalitetsförväxling det sedan kan växa ut påståenden som att ”staten inte har råd”, trots att staten INTE är begränsat i sin förmåga att betala ut svenska kronor. Den verkliga begränsning som finns för staten är landets förmåga till produktion av varor och tjänster, som är kopplat till huruvida det finns oanvända resurser i ekonomin eller inte.

    Att det idag finns väldigt stora oanvända resurser visar bl.a. antalet arbetslösa.

  6. Simsalablunder

    Ett tillägg. Om man tror att statlig budget i balans, eller för den delen överskottsmål som finns i ramverket, har varit bra för svensk ekonomi bör man läsa detta och grunna vidare.
    Ett litet urklipp ur texten:
    True ”balance” in the budget, it might be suggested, would entail not a zero deficit, but one such that the debt grows at the same percentage rate as GNP, thus keeping the debt-to-GNP ratio constant.

    Robert Eisner was the William R. Kenan Professor of Economics at Northwestern University and a past president of the American Economic Association.

    Hela texten här:
    http://www.econlib.org/library/Enc1/FederalDebt.html

  7. Aniara

    Tack för den genomgången, Simsalablunder! I går hörde jag lördagsintervjun med Magdalena Andersson. Tyvärr är det svårt att se någon större principiell skillnad mellan hennes och Borgs syn på svensk ekonomi med bl.a. ovan nämnda överskottsmål. Sedan socialdemokratin överlät ekonomi- och finansfrågorna till civilekonomerna från Handels från Kjell Olof Feldts tid och framåt med Klas Eklund från SE-banken, som den store folkbildaren inom ekonomiområdet, så har s-politiken snällt både följt och periodvis lett utvecklingen mot liberalism. Handelshögskolan startades av Wallenbergs, och även om man skulle önska att inga motsättningar mellan arbete och kapital fanns, så består samhället av olika parter med olika intressen. Att den nyliberala ideologin gynnar kapitalstarka företag, som dessutom subventionernas på olika sätt, samt enskilda kapitalägare på bekostnad av löntagare och gemensamma samhällsintressen börjar allt fler till slut bli medvetna om. Men varför det klassiska Arbetarpartiet följer den nyliberala skolan, med endast mycket små variationer till förmån för bredare grupper är ganska obegripligt .Varför följer man inte den egna historien där man ju har så framgångsrika exempel på hur man med hjälp av starkt engagemang i samhällsbygget och en helt annan ekonomisk finanspolitik byggde upp Sverige under efterkrigstiden.
    Den kunskapen lärs knappast inte ut på Handelshögskolan! Att det som är bra för företag och företagsekonomin inte automatiskt är bra för samhällsekonomin hade man helt klart för sig på 30-talet. Läs t.ex. 6 Oxfordekonomer om ”Full Sysselsättning” från början av 40-talet.

    Att politikerna dessutom allt mer minskar riksdagens makt på olika områden är väldigt oroande, och att man nu också vill göra det inom det finanspolitiska området. Genom Riksbankens sk. självständighet undandrogs penningpolitiken från demokratiskt inflytande, Sveriges EU-engagemang är till stor del undandraget riksdagens påverkan etc… I grundskolan har barnen läroböcker i Samhällskunskap, som lär dem att det inte är riksdagen utan regeringen som styr Sverige. Läroböckerna är visst bara något steg före, och när barnen blivit vuxna har verkligheten kommit i kapp, om utvecklingen fortsätter i samma spår. Tack Lena S för att du tar upp den så viktiga demokratifrågan och driver den!

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s