Riksdagens beslut kan inte överprövas av domstol

Vilken kunskap har höga svenska jurister om det svenska statsskicket? Varifrån har de fått föreställningen att jurister kan överpröva riksdagens beslut?

Gårdagens artikel i DN, Striden om brytpunkt kan gå till domstol, var beklämmande på flera sätt.

Det förvånade mig stort att ett antal jurister – flera av dem dock anonyma – ansåg sig veta att riksdagens beslut kan överprövas av domstol, trots att riksdagsordningen gör klart att det är Konstitutionsutskottet som ska lösa konflikter om hur riksdagsordningen ska tolkas.

Men det förvånade mig också att DN valde att slå upp detta ”avslöjande” på en helsida, utan att gå till botten med fakta i saken. Än värre är det att konstatera att DN i dagens  papperstidning väljer att inte publicera det klargörande, som förre talmannen och docenten i statsvetenskap, Björn von Sydow, gjorde med anledning av nyheten, ”Riksdagen har sista ordet”. Istället spinner man vidare på sitt eget ”avslöjande” genom att publicera ett uttalande av vd för Skattebetalarnas förening, Joacim Olsson, som gör klart att han tänker se till att riksdagsbeslutet överklagas, (Lobbyister tänker överklaga skattebeslut).

I många länder finns en författningsdomstol, som avgör hur grundlagarna ska tolkas. Någon sådan domstol finns inte i Sverige. Det svenska statsskicket utgår från folksuveräniteten, uttryckt i ett parlamentariskt statsskick. Konstitutionsutskottet har ansvaret för grundlagarna. Detta uttrycks av Björn von Sydow, i DN:s nätupplaga, på följande sätt: ”Enligt regeringsformen, som är vår högsta grundlag, står grundlag över lag och riksdagen är den främsta uttolkaren av grundlagen”.

Det finns skäl att fundera över varför landets största tidning gör sig till tolk för en felaktig bild av det svenska statsskicket. Jag ser två möjliga förklaringar.

En första förklaring kan vara att Sveriges anslutning till EU har lett till att Sverige alltmer har kommit att påverkas av en konstitutionell tradition där jurister och domstolar har en central roll. I EU är det EU-domstolen som tolkar EU:s lagstiftning och ser till att den tillämpas på samma sätt i alla EU-länder. EU-domstolen  löser också rättsliga tvister mellan EU-länderna och EU-institutionerna.  I Sverige kan Högsta förvaltningsdomstolen numera – under vissa förutsättningar – pröva om beslut som har fattats av regeringen strider mot någon rättsregel (rättsprövning).

En andra förklaring kan vara att den paragraf i riksdagsordningen, som har stått i fokus för höstens konflikt i riksdagen – 5 kap. 12§ riksdagsordningen (rambeslutsmodellen) – är en unik paragraf.

Den är unik såtillvida att den till skillnad från övriga paragrafer i riksdagsordningen, som reglerar beslutsproceduren, har ett sakpolitiskt mål: att värna starka statsfinanser.

Den är också unik därför att den fastställer en beslutsordning för budgeten där riksdagen väljer att frivilligt –  men villkorligt – inskränka sitt eget handlingsutrymme. Genom sitt särpräglade innehåll öppnar 5 kap. 12§ upp för en diskussion om i vad mån riksdagen har handlat korrekt i förhållande till beslutets sakinnehåll. Den öppnar också upp för en diskussion om i vad mån 5 kap. 12§ skulle vara överordnad de övriga paragrafer i riksdagsordningen, som utgår från att folkviljan (majoriteten) ska ha genomslag.

I detta läge, när förvirring tycks råda om juridikens plats i politiken, är det viktigt att inte blanda bort korten. Riksdagens beslut kan inte överprövas av jurister.

Mot bakgrund av den intensiva debatt som har förts om rambudgetmodellen (som regleras bl.a. i riksdagsordningen 5 kap. 12§)  vill jag avsluta med att påminna om att riksdagen har varit noga med att säkerställa att det svenska regelverket för budgetbeslut i riksdagsordningen, trots att det är unikt och långtgående, inte ska undergräva grunden för den svenska parlamentariska statsskicket.

Det kommer till uttryck på olika sätt. Till exempel har 5 kap. 12§  – på grund av sitt unika innehåll – inte samma starka konstitutionella skydd, som övriga huvudbestämmelser i riksdagsordningen. Det är en villkorad paragraf; dvs. riksdagen kan med ett enkelt majoritetsbeslut bestämma sig för att inte använda sig av rambeslutsmodellen.  Det finns också en grundläggande initiativrätt, som inte inskränks av regelverket för budgeten i 5 kap 12§. Finansutskottets initiativrätt stärktes de facto i samband med att rambeslutsmodellen infördes.

Detta faktum, att riksdagen har ett handlingsutrymme i relation till budgetreglerna, uttrycker kärnan i det svenska statsskicket: att ytterst ligger makten i Sverige alltid hos rikdagens majoritet. Folkviljan ska ha genomslag.

Vad betyder då detta för den konflikt, som i DN betecknas som ”budgetbråket”?

Det betyder att konflikten om budgeten ytterst är en politisk konflikt och måste lösas som en sådan, inom ramen för den parlamentariska demokratin.

I dagens riksdag finns en stark samsyn kring värdet av en samlad budgetbehandling och det finns också en stark samsyn kring värdet av starka statsfinanser. Det är denna politiska samsyn som har gett det svenska regelverket dess styrka, inte detaljreglering och tvingande paragrafer.

Mer om budgetprocessen och dess konstitutionella aspekter finns att läsa i Budgetprocessutredningens betänkande, En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur. Se särskilt det särskilda yttrandet från Socialdemokraterna och Miljöpartiet. En inblick i de konstitutionella frågorna ges också i Konstitutionsutskottets debatt i frågan, där jag själv lyfte alliansens ambition att förändra riksdagsordningen i syfte att minska riksdagens handlingsutrymme. 

För ett tankeväckande inslag i debatten, se Bengt Göransson i Helsingborgs Dagblad, ”Nästanlagar och en lydig riksdag”. 

Dags för riksdagsdebatt om Ärna

I eftermiddag debatterar jag regeringens beslut att avslå överklaganden om att tillåta utökat kommersiellt flyg i linjetrafik på Uppsala flygplats, Ärna. Jag möter miljöminister Lena Ek.

Regeringen valde i sitt beslut att gå emot Miljödomstolen, som rekommenderade regeringen att upphävda tidigare tillstånd.

Nedan följer min interpellation, som blir avspark för debatten. Se också artikel i UNT, Ärna  blir fråga i riksdagen. Här är länken till riksdagens hemsida Regeringens motiv för att tillåta kommersiellt linjeflyg på Uppsala flygplats, Ärna. Debatten kan följas på webb-TV.

REGERINGENS MOTIV FÖR ATT TILLÅTA KOMMERSIELLT LINJEFLYG PÅ ÄRNA

”Regeringen beslutade torsdagen den 14 november att ge Försvarsmakten tillstånd att upplåta Uppsala flygplats, Ärna, för kommersiellt civilflyg i linjetrafik. Det ta innebär tt Uppsala flygplats, Ärna, belägen i direkt anslutning till Uppsala tätort, omvandlas från en milaitär övningsflygplats med viss civil flygklubbsverksamhet och helikopterverksamhet, med begränsade flygningar dagtid, till en kommersiell flygplats med femdubblad trafik på såväl dag- som kvällstid och betydande kringverksamhet, inte minst i form av transporter.

Genom torsdagens beslut om tillstånd för kommersiellt flyg på Uppsala flygplats, Ärna, valde regeringen att avslå cirka 430 överklaganden från organisationer och enskilda som hade överklagat det beslut om tillstånd som fattades av Miljöprövningsdelegationen, Länsstyrelsen i Uppsala län, den 17 mars 2010.

Regeringen valde också att gå emot Miljödomstolen (Nacka Tingsrätt), som i sitt yttrande till regeringen avstyrkte att tillstånd skulle ges till kommersiellt linjeflyg på Ärna.

Likaså valde regeringen att ignorera Kommunstyrelsen i Uppsala, som så sent som den 7 november 2013 uppmanade regeringen att upphäva Länsstyrelsens beslut om tillstånd för kommersiell luftfart på Uppsala flygplats.

Regeringens beslut är unikt genom att Försvarsmakten får klartecken för att utveckla samarbete med en privat civilflygplatsoperatör, Uppsala Airport AB. Tidigare samverkansprojekt har Försvarsmakten genomfört med staten, genom Luftfartsverket, (numera Swedavia), eller med kommuner som samarbetspartners.

Uppsala Airport AB har genom flygplatsavtal redan fått ensamrätt till att utveckla den kommersiella verksamheten vid Uppsala flygplats, Ärna. Det innebär att Försvarsmakten i detta ärende inte enbart företräder ett allmänintresse. Man företräder också ett enskilt bolagsintresse.

Än mer iögonfallande är dock att regeringen i sitt beslut, som handlar om tillåtlighet enligt Miljöbalken, inte ger någon motivering till beslutet ur miljösynpunkt. Man väljer att inte kommentera de stora brister i Försvarsmaktens tillståndsansökan enligt Miljöbalken, som såväl klagande som Miljödomstolen har lyft fram. Frågan om miljöeffekter och miljörisker för Uppsala och dess invånare berörs överhuvudtaget inte i regeringens beslutsmotivering.

Avsaknaden av motivering ur miljösynpunkt är särskilt anmärkningsvärd, i ljuset av att Miljödomstolen i sitt yttrande till regeringen har underkänt

den Miljökonsekvensbeskrivning som Försvarsmakten har gjort i detta ärende. Miljökonsekvensbeskrivningen är enligt Miljödomstolen så bristfällig att den överhuvudtaget inte kan ligga till grund för en lokalisering av miljöfarlig verksamhet i så nära anslutning till tätortsbebyggelse, som nu är aktuell för kommersiell flygfart på Ärna. Särskilt allvarligt är att miljökonsekvensbeskrivningen har en felaktig geografisk avgränsning.

Ett ytterligare problem i regeringens beslut handlar om lokaliseringen till Uppsala.

Länsstyrelsen accepterade i sitt beslut år 2010 att Försvarsmakten inte hade utrett någon alternativ lokalisering, med motivet att ekonomiska samordningsvinster för Försvarsmakten var det centrala ändamålet för ansökan. Därmed fanns ingen annan plats än Ärna att diskutera, enligt Länsstyrelsens Miljöprövningsdelegation.

Men en sådan tolkning är inte acceptabel, hävdade Miljödomstolen i sitt yttrande till regeringen. Försvarsmakten kan inte befrias från kravet att pröva lokaliseringen.

Ändå accepteras samma resonemang av regeringen i beslutet från den 14 november 2013. ”Ärna är den enda rimliga lokaliseringen.”

Vad är problemet med regeringens sätt att resonera kring lokaliseringsfrågan?

Regeringens beslut om lokalisering rymmer tre avgörande brister. Dessa framgår av Miljödomstolens yttrande.

För det första är det fel, menar Miljödomstolen, att en alternativ lokalisering av kommersiellt flyg inte behöver utredas, bara därför att Försvarsmakten ser samordningsvinster på Ärna. Det kommersiella flyget är en helt ny verksamhet, vars ändamål är ett helt annat än Försvarsmaktens militära verksamhet. Det handlar om kommersiellt linjeflyg, i första hand lågprisflyg till Europa. Miljödomstolen skriver i sitt yttrande:

”Även om en samlokalisering med Försvarsmaktens verksamhet kan innebära samordningsvinster är detta inte ett skäl att ställa lägre krav på den kommersiella verksamheten än vad som skulle göras vid en miljöprövning av enbart sådan verksamhet.”

Ur miljösynpunkt noterar Miljödomstolen att det kommersiella linjeflyget kommer att bli betydligt mer omfattande än tidigare militär verksamhet. Det betyder bland annat att bullerstörningarna blir mer frekventa och att kringverksamheten blir betydligt mer omfattande än idag. Lågprisflyg till Europa kan rimligen förläggas till andra flygplatser, som till exempel Västerås eller Skavsta, menar Miljödomstolen.  Det finns inga skäl att inte utreda alternativa lokaliseringar.

För det andra är det en stor brist, anser Miljödomstolen, att Försvarsmakten, när man nu väljer att lyfta samordningsvinster som huvudsakligt ändamål i sin ansökan, inte presenterar en ordentlig utredning av dessa samordningsvinster. Hur stora samordningsvinster mellan militär och civil verksamhet finns idag? Hur mycket större blir de med kommersiell flygfart av den omfattning som Uppsala Airport AB vill ha?

Jag förväntade mig att regeringen i sitt beslut skulle ha kommenterat denna brist i Försvarsmaktens ansökan och kanske korrigerat den. Så skedde inte. Istället valde regeringen att motivera sitt beslut med samordningsvinster, precis som Försvarsmakten, utan att referera till något ytterligare underlag, och utan att kommentera Miljödomstolens yttrande.

För det tredje påpekar Miljödomstolen att samordningsvinster, om de ska kunna beaktas i ett ärende om miljötillstånd, kräver att samlokaliseringen ger miljönytta, till exempel i form av att spara resurser, och att den plats som har valts för samlokalisering är acceptabel, med hänsyn till de samlade miljöeffekterna. Vad Uppsala beträffar uppfylls inte det andra villkoret, enligt Miljödomstolen. Omgivningsförhållandena är i Uppsala sådana, enligt domstolen, att ”ny och till drygt 5 gånger utökad verksamhet på platsen inte utan vidare kan godtas. I sådana fall måste det av utredningen stå klart att den valda platsen framstår som det bästa alternativet.” Denna synpunkt bemöts inte av regeringen.

Regeringens beslut har väckt stor förstämning i Uppsala, inte minst därför att beslutet innebär att regeringen inte talar om hur man ser på de stora miljöfrågor som har stått i fokus för den lokala debatten om kommersiellt flyg på Ärna. Det gäller riskerna för stadens vattenförsörjning, påverkan på naturområden, bullerproblem, luftföroreningar och klimateffekter.

Många förvånas också över att miljöministern har kommunicerat beslutet i en debattartikel, tillsammans med försvarsministern, där ordet miljö överhuvudtaget inte nämns. Detta ger bilden av en regering som helt saknar engagemang och intresse för det miljöskydd, som för medborgarna har hög prioritet.

Ur miljöpolitisk synvinkel är emellertid det mest oroväckande att regeringen, genom detta beslut, har gjort klart att man vill sätta en praxis som står i strid med Miljödomstolens tolkning av Miljöbalken, och detta utan att motivera varför.

Mot bakgrund av ovanstående vill jag ställa följande tre frågor till miljöministern:

1. Varför saknas i regeringens beslut en bedömning av miljöeffekterna av en flygplatslokalisering till Uppsala? På vilken grund tillbakavisar regeringen Miljööverdomstolens rekommendation att avstyrka kommersiell flygverksamhet, bland annat mot bakgrund av att Försvarsmaktens miljökonsekvensbeskrivning inte håller måttet?

2. En möjlig tolkning av regeringens beslut är att det nu sätts en praxis som innebär att privata bolag, som sluter avtal med Försvarsmakten, kan räkna med att utveckla omfattande kommersiell flygverksamhet på vilken militär flygplats som helst, oberoende av lokalisering och miljörisker, eftersom samordningsvinster enligt regeringen är ett så tungt vägande skäl att miljöeffekterna i omgivningen inte ens behöver kommenteras i ett regeringsbeslut om tillåtlighet enligt Miljöbalken. Är detta en korrekt tolkning? Om inte, hur ska vi tolka det faktum att Försvarsmakten undantas från kravet på att redovisa alternativ lokalisering av ny, kommersiell flygfart, när detta krav ställs på andra aktörer?

3. Samordningsvinster är det enda motivet till regeringens beslut att tillåta kommersiell flygfart på Uppsala flygplats, Ärna. Jag vill mot den bakgrunden be miljöministern redovisa storleken på de ekonomiska samordningsvinsterna för Försvarsmakten av ett utökat kommersiellt flyg på Ärna.”

Se också Erik Pellings blogg.