Vad händer när riksdagen tappar makt över lagarna?

”Genom den ökande internationaliseringen, EU-medlemskapet och ett ökat fokus på mänskliga rättigheter går domstolar emellanåt emot nationellt fattade beslut med hänvisning till överordnade normer och rättsstatliga principer. Vad innebär detta för riksdagens roll som lagstiftare?”

Med denna spännande fråga som utgångspunkt har jag idag deltagit i en debatt på Svensk Juriststämma, tillsammans med tre jurister, Sten Heckscher, Mona Aldestam och Ola Wiklund, och två kolleger i konstitutionsutskottet, Peter Eriksson (MP) och Andreas Norlén (M). Det var lärorikt och tankeväckande.

Ola Wiklund var både tydlig och utmanande när han målade bilden av de senaste trettio årens utveckling, som har lett till en alltmer maktlös riksdag och till en allt större roll för domstolarna i den svenska politiken.

Mona Aldestam, docent i EU-rätt, gav en annan vinkling på frågan, ur domarens perspektiv. Att vara domare idag är mycket svårare än tidigare, menade hon. Det har framförallt att göra med Sveriges medlemskap i EU. Med EU-rätten, som är överordnad den svenska rätten, och EU-domstolen, som har ett uppdrag att skapa lag, har de svenska domstolarna blivit en del av ett europeiskt rättssystem. Det är ett rättssystem med andra historiska rötter än det svenska, inte minst när det gäller synen på domstolarna.

Själv hade jag till uppgift att ge politikerns syn på det nya juridiska och politiska landskapet, främst ur riksdagens perspektiv. Från Sten Heckscher fick jag frågan:  Tycker du att du som politiker och ansvarig lagstiftare har koll på läget?

Här följer mitt svar, med några reflektioner på de risker som kan följa av ett samhälle, där riksdagens makt blir alltmer kringskuren. Jag pekar på att utvecklingen rymmer risker, som kräver ett mer strategiskt tänkande för oss som politiker:

Har vi tillräcklig koll?

Som ledamot i Konstitutionsutskottet vill jag säga att vi försöker ha koll på läget, men att det här är frågor som vi borde uppmärksamma ännu mycket mer än vi gör.  Därför är jag också mycket glad över den debatt som vi har här idag.

Som politiker tycker jag att vi framförallt borde förhålla oss mer strategiskt till den långsiktiga utvecklingen. Det som är allvarligt är att  riksdagen inte bara har en svagare ställning idag än tidigare i relation till domstolarna. Riksdagen tappar också i makt och inflytande i sin grundläggande roll som lagstiftare för varje dag som går – främst genom en ständigt pågående kompetensöverföring till EU.

Min egen erfarenhet, inte minst som miljöminister, är att vi som politiker ofta blir så engagerade i själva sakfrågorna, när ny EU-lagstiftning eller nya bindande konventioner diskuteras, att vi glömmer att fråga oss det område som diskuteras överhuvudtaget bör regleras på övernationell nivå.

På det stora hela tycker jag att den diskussion som nu förs bland svenska jurister på ett klokt sätt riktar ljuset mot problemets kärna: hur domarkåren ska förvalta det nya ansvar man har, men också vilka demokratiska risker som finns i den nya rättsliga och politiska ordningen.

Min infallsvinkel här idag är att jag vill peka på riskerna. Som socialdemokrat tillhör jag ett parti, som historiskt – och av goda skäl – har varit skeptiskt mot att ge juridiken mera makt på bekostnad av politiken.

Den stora risken menar jag: att vi idag är på väg att tappa demokratins och rättsordningens folkliga förankring och legitimitet.

Hovrättsrådet Carl Josefsson drog i gårdagens ”understreckare” i SvD (12/2 2014) den kloka slutsatsen att huvudspåret, om vi vill värna grundläggande rättigheter, måste vara god lagstiftning; ”rätten måste i huvudsak komma till genom demokratiska förfaranden, annars undergrävs dess legitimitet”. Men hur ska detta gå till när den svenska riksdagen de facto har allt mindre att säga till om när det gäller vilka lagar som ska reglera vårt samhälle och våra liv?

Vi har idag en situation där EU-rätten är överordnad nationell rätt, och där allt fler områden stegvis förs in under EU-rätten. Och den fortsatta överföringen av makt från riksdagen till EU är svår att överblicka och också svår att hejda.

Riksdagen gör löpande subsidiaritetsprövningar av EU-kommissionens förslag och har i hela trettio fall anmält att man anser att kommissionens förslag är för långtgående . Men bara i två fall har det resulterat i ”gult kort” – dvs. att kommissionen har omprövat förslaget. Annars rullar det på.

Och som minister vet jag hur svårt det kan vara att sedan i rådets förhandlingsprocesser få fullt gehör för svenska synpunkter.

När  nu EU-kommissionen nu dessutom allt oftare väljer att föreslå lagstiftning i form av förordningar, som har direkt rättsverkan, istället för genom direktiv, som implementeras i den nationella rätten, blir riksdagens makt över lagstiftningen ännu mindre.

Den fråga som vi måste ställa oss är hur människor på sikt ska kunna känna solidaritet med de lagar och de överordnade rättsliga normer som domstolarna är satta att värna?

Jag är övertygad om att vi i alltför hög grad har underskattat den roll som politiker och partier i Sverige historiskt har haft när det gäller att förankra vår lagstiftning och när det gäller att stärka överordnade demokratiska värden och normer.

Jag tänker ofta på hur jag som miljöminister mötte miljöaktivister, som var övertygade om att världens miljö kunde räddas bara vi som ministrar, i våra slutna högnivåförhandlingar, lyckades driva igenom en internationellt bindande miljölagstiftning.

Idén var att juridiken skulle garantera de framsteg, som vi folkvalda inte klarade av på hemmaplan. Min egen erfarenhet är att framgångsrik miljölagstiftning bygger på mobilisering underifrån, särskilt i kommunerna.  Normer om att t ex den biologiska mångfalden ska skyddas måste ha fäste hos de många människorna; demokrati kan inte vara ett elit- och expertprojekt.

Som historiker måste jag erkänna att jag känner ett obehag, när jag i dagens svenska debatt ibland möter argument som påminner om dem som en gång mötte den rättslösa svenska underklassen: att samhället och rättsordningen måste värnas av människor med bättre bildning än de vanliga väljarna; att rättsordningen måste skyddas mot okunnig populism, etc.

Processen mot mer överstatlighet och mer makt till domstolarna får inte tillåtas undergräva ett av de viktigaste positiva särdragen i svensk politisk tradition: de hyggligt jämlika villkoren i demokratiskt deltagande och beslutsfattande.

Det är ingen hemlighet att inte minst arbetarrörelsen har gynnats av en rättslig tradition, som har accepterat folksuveräniteten.

Till sist vill jag peka på en risk, som just nu är överhängande: att processen mot ökad överstatlighet rullar vidare på allt mer centrala politikområden, med resultatet att idén om folksuveränitet i praktiken töms på innehåll.

Idén att grundläggande rättigheter ska regleras konstitutionellt tror jag att de flesta skriver under på idag. Men är det lika självklart att till exempel innehållet i den ekonomiska politiken bli föremål för överstatlig lagstiftning? Och ska normkontrollen även här till sist hamna hos domstolar?

I EMU-området har processen redan nått dit. Enskilda länders ekonomiska politik kan överprövas av EU-domstolen. I Sverige finns de som önskar se en utveckling åt samma håll. Så sent som i somras drev den borgerliga majoriteten i Budgetprocesskommittén idén att riksdagen konstitutionellt borde bindas hårdare vid dagens budgetregler. Normen om budgetdisciplin skulle alltså betraktas som en  överordnad norm för den svenska demokratin; en norm som riksdagen skulle tvingas att underordna sig.

Den här utvecklingen är enligt min uppfattning synnerligen oroväckande. Jag menar att det är dags att vi på allvar ställer oss frågan om vilka överordnade normer som ska värnas i överstatlig lagstiftning. Vad ska vi som politiker INTE få besluta om? Och vilka gynnas eller missgynnas när riksdagens handlingsutrymme stadigt minskar?

Mer att läsa: Ett antal artiklar i Vänbok till Sten Heckscher (2012) behandlar just frågan om samspelet mellan politik och juridik. Den understreckare i SvD, som nämns ovan, utgör en recension av en kommande samlingsvolym där ett antal artiklar också tar upp denna fråga, se Svea Hovrätt 400 år (2014). 

Noterar i övrigt att jag idag har föreslagits som EU-kommissionär av Jonas Sjöstedt… (se Expressen, Radio Sweden). Jag får instämma med Maria Wetterstrand att jag helt enkelt inte heller vet vad jag skulle svara om det vore på riktigt. Mitt flyttlass går nu mot norr!

Notering 17 februari: den viktiga frågan om riksdagens makt över EU-frågor tas upp i Svenska Dagbladet, EU-frågor stjäl mycket riksdagstid. Matilda Ernkrans ger en bra bild av utskottens möjligheter – men också svårigheter – att påverka, Svenska avtryck under tidspress. Matilda Ernkrans är ordförande för Miljö- och jordbruksutskottet som är ett av de utskott som har mest EU-lagstiftning att hantera.

Levande författning – eller självspelande piano?

När vi som som svenska politiker och medborgare möter EU-rätten, då bör vi aldrig acceptera den som en given juridisk ram, som är omöjlig att påverka. Vi bör tänka på den som en levande författning.

Detta förhållningssätt till EU-rätten, att vara aktiv och ifrågasättande, mötte jag första gången i texter av Sverker Gustavsson, professor i statsvetenskap och min stora inspiratör i EU-debatten.

Det blev en viktig väckarklocka. Att en författning lever, det betyder att den rymmer långt mer än bara vad som bokstavligt stadgas i grundlag eller fördrag (Trovärdighet förutsätter uppriktighet, 2007). Men det betyder också att grundläggande principer i statsskicket i praktiken kan påverkas och förändras. Det betyder att vi alla har ett ansvar att inte stillatigande acceptera EU-rättsliga regler. Hur långt överstatligheten ska gå, och vilken form den tar, är inte på förhand givet.

Begreppet levande författning dök upp i mitt huvud när jag idag läste Svenska Dagbladet: Alliansregeringen utmanar inte EU. Artikeln berättar att den borgerliga svenska regeringen inte en enda gång sedan 2006 har utmanat EU:s regler på eget initiativ. Regeringens har efter sju år aldrig har tagit strid genom en ogiltighetstalan, ett av de viktiga instrument som står till buds för det medlemsland, som vill påverka EU:s levande författning.

Frågan om regeringens passivitet i fråga om EU:s lagstiftning restes för ett par veckor sedan också i riksdagen. Billy Gustafsson, Socialdemokraterna, påminde i ett skarpt inlägg om att den svenska riksdagen vid ett stort antal tillfällen har ifrågasatt lagförslag från EU-Kommissionen. Riksdagen har gjort bedömningen att förslagen inte är förenliga  med subsidiaritetsprincipen (som  handlar om på vilken nivå ett politiskt beslut ska fattas). Ändå har regeringen aldrig agerat genom en ogiltighetstalan.

Vad jag har kunnat se har regeringen inte någon gång använt sig av möjligheten att väcka en ogiltighetsförklaring eller ogiltighetstalan vid EU-domstolen. När nu det verktyget finns, varför har vi inte en enda gång använt det? Det är en fråga som i varje fall jag ställer mig. (Kammardebatt, 22 januari 2014)

Långsiktigt kan regeringens passivitet bli förödande, varnar Billy Gustafsson. Vilka lagar som klubbas igenom i EU, steg för steg, handlar i grunden om makt. Hur ska makten fördelas mellan nationella parlament och den europeiska unionen? Och hur långt vill vi egentligen att överstatligheten ska gå? Med passiva regeringar, utan kraft att driva sin demokratiska agenda, finns risken att EU blir som ett ”ett självspelande piano”.

Billy Gustafssons inlägg riktar ljuset mot den brist på demokratiskt engagemang som präglar dagens borgerliga EU-politik. Men det utgör också en uppmaning till en kommande socialdemokratisk regering, en uppmaning att utveckla en genomtänkt och långsiktig strategi för vad vi vill med Sveriges medlemskap i EU.

Personligen önskar jag att en socialdemokratisk regering tar en tydlig ideologisk utgångspunkt i en sådan långsiktig EU-strategi. Målet måste vara att skapa en bättre balans mellan EU:s överstatliga krav på frihandel till varje pris å den ena sidan, och medborgarnas krav på social trygghet och god miljö å den andra. Hållbar utveckling måste ges prioritet.

Som miljöminister tog jag initiativ till en ogiltighetstalan från Sverige mot EU-kommissionen, 2004, i syfte att förbjuda det farliga ogräsmedlet parakvat. Det var ett av fem initiativ som den socialdemokratiska regeringen tog, och det var det enda som ledde till seger i EU-domstolen. Jag blir glad när jag ser att striden om parakvat uppmärksammas också i dagens SvD-artikel.

Striden om parakvat handlade i grunden om rätten att skydda miljön och människors hälsa. När striden stod, från 2004 till 2007, hade parakvat varit förbjudet i Sverige i över 30 år.  Ändå skulle vi tvingas att backa tillbaka till sämre skydd och större risker.

Men till slut fick EU:rättens marknadsliberalism ge vika några tum för andra, och högre, värden. Det var viktigt, mycket viktigt. Själv hoppas jag att striden om parakvat ska inspirera till fler svenska initiativ i framtiden. Som socialdemokrater i EU måste vårt uppdrag i framtiden bli att envist slåss för de mål och värden som vi tror på, i varje fråga. Ingenting får tas för givet. Och begreppet levande författning bör vi använda oftare, som en påminnelse om att EU-politiken kräver ständig närvaro, ständig uppmärksamhet, och mod att säga emot.

Mer aktuell EU-debatt: Olle Ludvigsson och Marita Ulvskog om trojkan och den europeiska åtstramningspolitiken, i GP.